设区的市立法程序、评估与监督研究

吴钟秀

（沈阳师范大学法学院，辽宁沈阳110034）

摘要：设区的市立法的报批、审查和备案具有一定的程序限制；设区的市立法评估的标准应包括合法性、合理性、实效性、可行性和规范性等标准；设区的市立法备案和审查监督制度有待于完善。

关键词：设区的市立法；程序；评估；监督

地方立法权扩容，在放的同时也要扎紧制度的篱笆。地方立法权作为公权力必须受到限制，对立法权力的限制，除了通过对立法权限的限制，还包括通过严格的立法程序以及立法监督。

一、设区的市立法的程序

立法的程序是指立法的方式、方法、顺序、步骤和时限的总和。其含义是:第一，立法程序是立法机关制定一个规范性法律文件的程序。第二，立法程序法定。立法只有按法定程序进行才是合法的、有效的。我国《立法法》是立法实体法，也是立法的程序法，规定了设区的市的立法程序。除此之外，国务的《行政法规制定程序条例》和《行政规章程序条例》，以及地方立法机关出台的地方性法规，其中的关于地方性法规和地方政府规章的程序规范，也适用设区的市立法。第三，立法程序是立法机关在立法活动中必须遵守的步骤和方法。如果设区的市立法过程中，不遵守法定程序，是违法的、不能承认其法律效力。

（一）设区的市法规的程序限制

1.设区的市立法的报批程序

考虑到设区的市数量较多，地区差异大，这一工作需要本着积极稳妥的精神予以推进，修正后的《立法法》第72条第四款明确了由省、自治区的人民代表大会常务委员会综合考虑本省、自治区所辖的设区的市的人口数量、地域面积、经济社会发展情况以及立法需求、立法能力等因素，确定设区的市开始制定地方性法规具体步骤和时间，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。

2.设区的市立法的审查程序

设区的市的地方性法规须报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。省、自治区的人民代表大会常务委员会对报请批准的地方性法规，应当对其合法性进行审查，同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不抵触的，应当在四个月内予以批准。省、自治区的人民代表大会常务委员会在对报请批准的设区的市的地方性法规进行审查时，发现其同本省、自治区的人民政府的规章相抵触的，应当作出处理决定。

（二）设区的市政府规章的程序

1.设区的市人民政府开始制定规章的时间，与本省、自治区人民代表大会常务委员会确定的本市、自治州开始制定地方性法规的时间同步。也就是说，不需要单独报批，设区的市人大立法权获批后，其政府的立法权视为获批。

2.第98条第一款（四）设区的市、自治州的人民政府制定的规章应当同时报省、自治区的人民代表大会常务委员会和人民政府备案。

二、设区的市立法的评估

立法评估是指对立法的合法性和合理性问题进行的评价，以决定立法的存在价值。立法评估本是一种过程评估，不仅包括立法后，而且包括立法前、立法中。目前我国有些对立法评估的规定，只有立法的事后评估，如《行政许可法》、《行政处罚法》和《行政强制法》等立法都设置了立法评估制度。修正后的《立法法》第63条和第39条增加了立法前评估和立法后评估。在评估主体上，四中全会《决定》明确提出，“对部门间争议较大的重要立法事项，由决策机关引入第三方评估……”，引入第三方评估制度弥补了我国立法评估制度的不足。

一种立法的检验方法，确立一个标准是首要的任务。以法治视角考察，此标准应该包括以下几个方面：第一，合法性标准，涉及到立法是否逾越其立法权限，立法制定之过程程序是否合法，立法内容上是否有悖于上位法，以及其他方面是否存在违法的现象。第二，合理性标准。立法之价值与取向是否与地方与国家之发展实际相符，是否与社会紧密联系，其目的是否正义适当、能够满足一方公众之需求，公平权利与义务之设置，排除地方保护之干预。第三，时效性标准。地方法律施行后是否达到预期之目的，其评价对象在制定时是否科学，法律整体是否超前或滞后于发展中的社会现实。第四，可行性标准。地方执法机关依照立法之内容是否能便捷、高效执行法律，规定之内容是否真正做到切实可行。第五，规范性问题。以法技术之角度，地方立法之法规是否完备、准确，条例达到统一，法规行使结构达到完整，逻辑结构达到规范，语言表达达到准确。

三、设区的市立法的监督

立法的监督一般包括立法监督、司法监督和社会监督。从制度层面来说，授权立法监督制度包括监督的主体、内容和形式等。修正后的《立法法》第36条中就明确了法律案举行听证和召开论证会的条件，是新增条款。备案和审查制度作为应用范围最广泛的监督制度，在修正后的《立法法》中增加了设区的市的立法必须通过省级人大的考虑再报全国人大常委会和国务院备案。《立法法》对立法监督作了一些原则性规定，确立了我国立法监督的法律基础和制度框架。以2000年《立法法》为框架，在几乎所有的省、自治区人大所制定的规范性文件中，都对省区人大常委会批准较大的市人大及其常委会制定的地方性法规、下级自治地方的人大及其常委会制定的自治法规以及省区人民政府和较大的市人民政府制定的规章向省区人大常委会报送备案等与立法监督相关的内容有所涉猎，但也都极不完整。

参考文献

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[2]郭万清.应赋予设区的市地方立法权——对城市地方立法权的新思考[J].江淮论坛2010(3).

[3]胡旭东.地方立法权在中国法治中的双重角色[J].中国党政干部论坛2008(9).

作者简介：吴钟秀(1994—)，男，辽宁沈阳人，沈阳师范大学法学院经济法学硕士研究生。