地方政府投融资平台建设与规范发展研究

王丽丽

山东省临沂市财政局政府投融资管理中心山东临沂276000

摘要：基于市场化的视角规范地方政府投融资平台的建设对提升其平台运营管理水平、提升地区基础设施建设效率以及规避地方政府财务风险具有重要意义。地方政府投融资平台作为一个以政府为主导的前提下成立的为了进行城市基础设施投资建设的运营管理平台兼具了政府性质和市场化的双重属性。

关键词：地方政府；投融资；平台建设；规范发展

一、规范地方政府投融资平台建设的必要性

面对经济新常态的时代背景下我国各个方面都在不断向纵深方向改革，规范地方政府投融资平台建设成为其发展的必然要求。其必要性主要体现在以下三个方面：

1、经济主体多元化趋势

我国产业结构的调整对各省市的基础设施建设项目的推进产生直接影响，经济主体的多元化发展趋势要求我国投融资平台不断深化其市场化改革，面对市场经济的发展，不断的在投融资的平台中注入多元化的融资主体成为其发展的必然要求。

2、产业结构调整的冲击

供给侧改革提出要不断的去产能，对于传统经济结构中的产能过剩产业进行改革，在对产能过剩的行业进行调整时可能会造成一定的债务风险等一系列负面影响，并由此导致地方政府投融资平台信贷风险的发生。

3、银行信用潜在风险的增加

由于当前我国投融资平台进行融资的主要对象是商业银行，银行不良贷款业务以及金融监管机构对影子银行（这是专有名词）的风险监管缺失，银行一旦发生大规模风险将对我国投融资平台的稳定运转造成巨大影响。

二、规范地方政府投融资的建议

（一）加快财政体制、地方投融资及融资平台改革

1、加快财政体制、投融资体制改革

当前的重点是重塑中央地方财政关系，合理划分事权和支出责任。调整和改革当前事权和财权，完善税制，充实地方政府税源和财力，优化转移支付制度，形成“财力、财权、事权”协调匹配体系。尤其是应进一步合理划分政府间事权，减轻低层级政府支出责任，在明确公共产品供给、治理责任的基础上，以公共品的重要性、受益范围，特别是基本公共服务大致均等化供给与分享等原则来划分政府间的事权范围。改革公共产品的融资方式，地方政府主要通过发行债券的方式进行融资，接受市场与行政双重约束。在制度上构建上，应适度扩大发行地方政府债券，积极推广PPP模式，大力推动融资平台转型融资，同时，合理合规推进基金投资等创新。当前，地方债券发行须逐步完善、稳步推进、渐次扩大，适当放宽专项债券，尤其是土储专项债、项目收益专项债等。发行的地方债券优先用于置换、优化存量债务，保障公益性资本支出或重大民生投入。同时，中央应加大对欠发达省份及区域的财政支持、政策性金融支持力度。此外，建立省、市辖区财政平衡责任，并统筹安排税收返还及转移支付、政府基金收入（主要是土地出让收入）、公共资产（非经营资产、国有企业、国有资源等）的处置、地方债分配等财力资源。

2、推进融资平台改制、改革、转型力度

在妥善处理融资平台公司政府存量债务的基础上，关闭空壳类公司，完善现代企业制度，推动实体类公司转型为自我约束、自我发展的市场主体。按照市场化原则实施运作，自主经营、自负盈亏，政府在出资范围内承担有限责任，实现平台公司债务风险内部化。融资平台转型后，平等参与市场竞争，按契约办事，财政不得进行暗补或救助。金融机构不得要求或接受地方政府及其所属部门以担保函、承诺函、安慰函等任何形式提供担保。充分发挥市场的约束作用，完善市场化退出和重组机制。

（二）厘清政府与市场关系，完善政绩考核，严肃财经纪律与终身问责

厘清政府与市场关系，充分发挥市场的基础性资源配置作用，提高投资效率。建立市场化的项目评价机制和定价机制。由过去政府直投和国资主导，转变为市场竞争方式和多元主体，应更多向民营资本开放。

改进政府业绩考核，严肃财经纪律，转变地方政府行为模式。纠正不正确的政绩导向，并将民生、政府负债等作为政绩考核的指标。地方政府及其部门不得为其他单位或个人融资承诺承担偿债责任，或者通过企事业单位举借以财政资金偿还债务；不得通过向债权人出具担保函、承诺函、安慰函或制发内部文件、通知、会议纪要，明确由政府及其部门承诺最低收益、兜底还款、将还款资金纳入财政预算安排等方式，为企业、单位融资提供担保承诺；不得以机关事业单位及社会团体的国有资产为其他单位或企业融资进行抵押或质押，不得以教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施进行抵押融资，不得以政府债务对应的资产重复融资。

一旦形成风险，要及时启动财政重整计划，加大问责力度。尤其是要启动债务风险终身责任追究机制，对相关责任单位和人员，包括已经离任的政府领导，进行严格、严肃的责任追究，对涉嫌犯罪的，移交司法机关进行处理。对于金融机构、中介机构协助地方政府违规融资、隐匿债务的金融操作行为同样也要追求责任。

（三）规范运用新型融资方式，建立支出责任风险防范机制与资本预算

坚持市场化运作，规范、创新运用各种新型投融资模式，充分发挥财政资金的杠杆作用，严格划分财政支出边界，地方政府依法依规承担相应责任。

其一，支持“看得准、有回报、不新增过剩产能、不形成重复建设、不产生挤出效应”的重点领域项目，保持经济健康平稳增长。其二，积极稳妥做好PPP项目统筹规划与论证，构建合理的风险分担、有效的激励相容机制。创新商业模式，合理合规配置“国有资产、公共资源”，降低财政支出压力。尤其是配置对价资源等，发挥社会资本资金、技术、管理、专业优势，实现多方共赢。政府不得提供回购、保底收益等任何形式的担保，严格绩效考核、挂钩支付对价。其三，清晰界定政府购买服务目录和范畴，所需资金应当在财政预算中统筹安排。尽可能防范“错买”行为，拟定禁止购买目录，如大型的工程建设项目，购买服务支出要严格论证，纳入财政预算管理。其四，政府出资的投资基金、资管计划等应遵从市场化原则，与社会资本平等合作，按“利益共享、风险共担”方式约定收益分配和亏损负担方式。为更好发挥政府引导作用，政府可适当让利，但不得承诺回购其他出资人的投资本金，承担其他出资人投资本金的损失，或者向其他出资人承诺最低收益等。

结束语

此外，应将PPP、政府购买服务、政府投资基金、资产管理计划等涉及的中长期财政支出责任统一纳入监管体系，与中期财政规划衔接，切实硬化预算约束。凡涉及财政资金补贴或付费的融资方式，应参照PPP程序完成项目财政承受能力论证，可差别化设定支出上限（即支出在一般公共预算支出的比例）。目前孤立、静态设定PPP的10%的财政承受能力红线须优化，应进一步完善政府财务报告与中长期预算，将政府债务、中长期支出事项（PPP、政府购买服务、政府投资基金等）分类纳入预算与监管，加大信息公开力度、建立动态预警机制。将各类支出责任切实纳入财政预算，年度预算须在中长期财政预算框架下进行，实现“收入一个笼子、预算一个盘子、支出一个口子”。

参考文献：

[1]杨飞虎.规范地方政府融资平台的思路与制度设计[J].江西社会科学，2013，33（11）：35-38.

[2]武志.清理规范政府融资平台，推进地方基础设施投融资体制改革[J].金融发展评论，2013（01）：134-142.