基层城管执法的指挥主体与责任主体

陈建设

驻马店市城建管理执法支队河南驻马店463000

摘要：中国第一个城管执法部门成立已经20年。这些年来，全国各地区（区）一级逐渐成立了城管部门，在维护城市秩序和市容环境方面做出了突出的贡献。但是，鉴于城管暴力执法和商贩抗法的报道时有发生，一些不和谐现象严重挑战了城管执法的合法性，损害了政府的公信力，阻碍了城市的文明建设。

关键词：人力资源管理；城管；执法

引言

城管是指负责本辖区城管监察行政执法的指导、统筹协调和组织调度工作，本辖区城管监察行政执法队伍的监督和考核工作，贯彻实施国家及本市有关城市管理方面的法律、法规及规章，治理和维护城市管理秩序。基于此，本文针对某市城管执法改革进行了分析。

1.当前基层城管执法存在的问题

1.1法律定位不够明确

目前，我国的城市管理综合行政执法还处于探索阶段，尚未建立规范的和系统的顶层法律，城管执法者在行政管理中的定位一直是不明确的。首先表现在顶层设计上没有一个明确的法律关系，城市管理缺少应有的重视。缺少一个高层次的城管智囊团队，从整个国家的层面来设计和规划城管发展的未来和战略。其次，我国城管部门的行政执法权仅是依据国家《行政处罚法》中涉及行政处罚权的规定，国家尚未出台一部单独的针对城市管理综合执法的法律，来规范和指导城管工作。

1.2基层执法水平不高

城管执法人员构成复杂，来源多样，既有经过正规考试招进的事业编制人员，也有大量的临时工。由于城管执法工作量大，其中一部分是为了照顾退伍转业军人或者特殊关系进来的人，甚至还有部分社会闲散人员。这部分非正式编制人员大多数学历不高，缺乏应有的科学文化知识，法律意识淡薄、服务意识差。在执法过程中容易出现作风霸道和以罚代法的现象。更主要的是进入单位后没有进行正规的教育和培训，往往是刚报到就上岗，忽略了岗前培训的重要性，使得执法人员的专业素质差，执法水平不高，给民众印象不佳。

2.基层城管改革需要处理好的问题是：

执法指挥主体与执法责任主体不一致。虽然基层城管执法队伍由街道办事处直接指挥、调度，但仍是区城管局的派出机构。按照法定职责，区城管局是执法主体，对街道城管队的执法结果负责。目前，各区的基本做法是：街道城管队作出处罚决定前，报区城管局进行审核和盖章。街道办事处指挥城管队执法，法律责任由区城管局承担，容易在工作上引发矛盾。一旦执法结果引发投诉举报、复议应诉，特别是出现被追责的风险时，矛盾就会显得更加突出。目前，这一问题还没有得到有效解决，对一线执法质量和效能都带来一定影响。

3.解决这一问题的路径

第一条路径是赋权。赋予街道办事处城管执法主体资格，使街道办事处既有指挥权，又有执法权；或者赋予街道城管队执法主体资格，由街道城管队对执法结果负责任。两种做法都可以解决“权责统一”的问题，但也都缺少重要的前提条件：一是街道办事处作为区政府派出机关，不是一级政府，不具备执法资格。二是给予街道城管队执法主体资格，不符合现有上位法规定。在依法行政前提下，法治要件缺失决定了赋权这条路难以走通。

第二条路径是理顺机制。理顺街道办事处与区城管局的工作衔接机制，使执法指挥主体与执法责任主体在工作上各司其职、协调运转。推动街道和城管部门对执法重心下沉形成正确认识。作为区委区政府派出机关，街道在基层治理中的职责定位应是，受党委政府委派，组织、协调和推动辖区力量，统筹实施社会管理和公共服务。街道城管队归街道管理，强化的是街道在辖区范围内对城管执法的指挥，提高执法效率，不是赋予街道执法权，没有改变区城管局的法定职责。针对辖区有关的治理问题，街道的指挥权具体体现在组织调动所属城管队，及时发现和处置违法行为。区城管局的责任在于支持帮助街道管好用好这只队伍，不能因直接领导权交给了街道，在基层执法工作上做旁观者。目前，这方面还存在一定的认识问题，应召开全市街道和城管部门参加的工作会议，及时统一思想。

第三条是提升城管执法队伍的管理水平。科学的管理模式是优化城管执法队伍建设的重要保障，要从实际情况出发逐步完善管理体系。首先，完善管理机制。根据地方城市发展目标，拟定城管机构编制标准，优化机构和岗位设置，解决城管在职能定位、组织结构、体制机制方面存在的问题。其次，实施目标管理。是管理层根据城市发展战略，制定总体目标和各部门的分目标，科学分配本级城管的工作任务，规定工作人员的工作范围、工作内容和工作标准。

第四条是理清街道和城管部门在执法中的具体职责。基层城管队伍的人、财、物归街道管理后，街道应建立健全相关制度和机制，确保队伍有效高效履行职责，充分发挥应有作用。区城管局应将工作重点转到对街道和城管队的业务指导、培训、考核等方面，使街道具备依法科学组织实施辖区城管执法的能力。同时，在街道城管队执法的合法性审查上，要切实担负起责任，依法快速准确做出审查决定。市城管局应加强全市城管执法的顶层设计，及时了解、汇总执法重心下移后遇到的问题，集中进行研究，有效加以解决，确保改革顺畅、执法顺畅、关系顺畅。从提高执法效率看，可以借鉴交通执法的做法，针对现场取证简明直接、处罚额度适宜、执行便捷快速的案件，授予街道城管队直接作出执法决定的权限。

第五条是建立街道与城管部门意见分歧解决机制。在基层重要治理问题上，街道更注重解决的有效性，城管部门相对更看重解决的合法性。有不一致的意见，属正常现象。对一般性的分歧，可通过制定议事规则和制度，共同商议解决。遇重大分歧，可由区政府法制部门组织会商，做出最终决定。涉及重大执法案件和跨区域执法案件的审理，可创新区城管审理委员会机制，吸纳街道参加其中，参与决策。通过完善工作链条和机制，为实现基层城管执法的“权责统一”提供保障。积极推进城管执法领域立法。法的制定和完善是坚持依法行政的应有之义，也是践行依法行政的重要方式，更是实现依法行政的重要基础。上海市2015年制定出台了《上海市城市管理行政执法条例》，天津市2014年制定出台了《天津市街道综合执法暂行办法》。我市目前还没有专门针对城管执法的法规，应以新一轮机构改革为契机抓紧研究制定。立法过程中，应注意与上位法相统一，与推动城市治理重心下移相适应，充分听取部门和街道两方面意见，找准和抓住制约市委市政府决策部署落地的关键问题，以立法形式有针对性地加以解决，推动我市城管执法重心下沉街道的改革取得实效。

结语

城管执法是一项复杂的社会系统工程，往往需要各方面共同配合，才能有效管理城市。

参考文献：

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[2]刘升.街头行政执法中的“平衡”机制研究——以城管执法为例[J].甘肃行政学院学报，2018（02）：63-77+127.

[3]胡莲.基层城管执法人员职务犯罪特点、原因及对策分析[J].法制博览（中旬刊），2013（12）：204.