浅析国土空间规划

张杰

张杰

蚌埠市城乡规划展览馆

摘要：随着科学技术的快速发展以及社会经济的进步，现阶段我国的城市化建设和现代化进程也取得了长足的进步，但是在我国城镇建设快速发展的过程中，出现了一些国土空间规划方面的问题。本文从我国国土空间发展历程入手进行分析，对现阶段我国国土空间规划存在的问题做了介绍，以期为相关工作人员提供指导和帮助。

关键词：国土空间规划；发展历程；问题

一、我国国土空间规划发展历程

对我国的国土空间规划发展情况进行回顾性分析，可以发现，我国国土规划已经从早期的“以国民经济计划为总纲、城市规划独揽发展空间”转变成为“以国民经济和社会发展规划为总纲、以城市功能区规划为基础、以城乡规划以及土地规划为支持、多规共管空间发展”的复杂规划体系。对其按照空间发展决策进行分划分，可以分为以下三个阶段：

1.1一规独揽阶段

一规独揽阶段，是指从建国开始至1985年这一阶段。在这一阶段，我国的处于工业化发展的初期阶段，采用的是计划经济模式来进行经济发展，我国各个城市以及乡镇还处于低水平发展阶段，因此城市的发展呈现典型的城市集聚发展特地点。在这一阶段，城市规划是我国经济发展计划的表现和延伸，城市规划的具体步骤离不开经济发展这一中心思想，同时，城市规划也是我国计划的重要工具。

1.2两规协同阶段

两规协同阶段，是指从1896年至二十一世纪初期这一阶段。在这一阶段，我国正处于工业化发展的中期，市场经济模式也刚开始建立，我国的城镇化以及现代化发展也处于快速发展时期，城镇建设呈现出典型的集散和扩散特征。在这一时期，我国的城市规划逐渐确定了“城市体系规划-城市建设总体规划-对城市建设总体规划进行详细补充-对城市规划进行细节完善”这一规划程序。而在土地资源的利用方面，为了弥补一规独揽阶段我国对农用耕地资源造成的破坏，我国在进行国土空间具体规划时开始注重农用耕地资源的保护。具体来说，通过进行土地利用总体规划进行编制和建立，外加同事建立五级规划体系，使得我国的土地使用详细管制制度得以完善，在进行城市建设时，首先要经过土地用途管制制度的审核和批准，才能够允许进行土地的使用。通过这一制度的建立和完善，能够有效的保护我国的耕地资源，为我国的可持续发展打下坚实的基础。

1.3多规共管阶段

多规共管阶段，是指从2001年起至今这一阶段。这一阶段，我国处于工业化阶段向工业化后期阶段转换的过程，我国现存的主要问题是城乡差距较大、城镇化发展的内源性驱动力也较强，因此我国国土空间表现为城镇土地的高效集约利用以及与生态环境的和谐发展。

因此，现阶段我国的国土空间规划体系呈现出典型的多元化特征，但各个部门的职责都较为明确，举例来说，城镇主体规划区的规划重心在将空间开发秩序进行规范化，对区域范围内的政策体系以及绩效评价手段进行补充和完善；国土规划则更加注重提升空间范围内的土地利用率，缓解我国土地使用紧张的情况，做好我国土地资源的管理；土地利用总体规划则将侧重点放在了我国现有的有限土地资源进行保护，特别是日益减少的耕地面积以及草原面积等；城市体系规划则将重心放在了城市的未来发展格局上，制定了更加全面、范围更大的城市发展规划；而环境保护规划，顾名思义是对城市发展以及空间利用时的生态环境保护作为重点。在这一阶段，我国的空间发展决策主要是由主体功能区规划、国土利用规划、土地利用总体规划、城市规划以及环境保护规划等多个规划进行共同管理的，因此也被称为多规共管。

二、当前我国国土空间规划存在的主要问题

2.1各种规划职能分工不明确

从横向角度来看，我国国土规划存在的主要问题便是各种规划职能分工不明确。现阶段，我国正处于多规共管的发展规划下，各个部门对国土空间的利用进行不同的规划，其侧重点也有所不同，但是在其发展重点不同的大前提下各个部门又存在相互牵制的情况。第一，我国当前还没有建立完善的综合性国土空间规划制度和政策，导致在进行国土空间规划时各个规划部门没有上级的统一规划指导，各个规划职能不明确、不清晰，而在国家层面以及省级层面，则存在着城镇体系规划、国土资源规划以及城镇主体功能区规划三者共存、没有妥善协调的局面。其次，在进行各类规划时，没有对其制定综合管理的制度，使得不同类别规划之间的协调性不够好。当前，我国国民经济发展以及社会发展规划尽管由政府部门进行发展决策的制定，但是其决策的制定主要针对社会经济的发展建设等内容，对于实质性与国土空间规划方面的内容较少，所以并没有起到指导空间规划利用的作用。在进行国土空间规划的各个流程时，其规划的专业要求较高，因此需要各个部门进行编制以及商讨，但是多部门参与造成的另一问题便是互相之间的协调较为困难，交流较少，难以进行配合。

2.2规划上下层级功能存在交叉

从纵向角度入手进行分析，可以发现我国规划上下层级的功能存在交叉。具体来说，首先，现阶段我国国土空间规划的层级呈现出逐渐增多的趋势，因此重复现象较为严重，各个层级之间的差异性没有得到充分的体现。其次，除了对土地进行总体的规划以及利用之外，在进行其他方面规划如环境保护规划时，存在的典型问题便是上级规划对下级规划的管制能力不强，导致下级的部分规划并没有按照总体规划来进行，整个规划结果不尽如人意。在进行土地规划时由上到下进行规划实现了上级对下级的约束，但是在环境保护规划、城乡规划以及国民经济以及发展规划等方面，还没有实现上级对下级的有效约束。

2.3法制化和规范化建设滞后

从宏观角度入手进行分析，可以发信啊我国法治化和规范化建设较为滞后，规划的实施机制还不完善。第一，与国外的空间规划相比，现阶段我国的空间规划还没有完善的法律作为支撑，我国的空间规划法治化程度还较为落后。同时，我国的规划实施和管理机制尚不健全。当前我国的规划类型是由制定、实施以及监督共同组成的，公众所扮演的戏份较少。

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