完善基层国土执法强制措施制度分析童金平

童金平

湖北省来凤县国土资源局大河国土所

摘要：我国新颁布的《中华人民共和国行政强制法》设定了之前法律中并未提及的行政强制法，这导致了国土部门执法出现困难。所以本文从行政强制措施的概念基础入手，再结合现状及实例运用各种方法进行分析，得出实施行政强制措施的必要性和紧迫性。再通过比较，提出完善行政强制措施的建议及设想，为修法工作奠定基础。

关键词：强制措施；基层国土执法；修订；完善

1行政强制措施概述

1.1行政强制措施概念

《行政强制法》中的第二条对行政强制措施有明确的规定，主要指在行政机关管理过程中，为停止众多违法乱纪行为，依法暂时性的对公民的人身自由或财物进行限制。

1.2行政强制措施特点

第一，强制性：行政中以强制手段达成目的；第二，行政性：行政强制措施应由行政机关中有资格的人员实施；第三，限权性：行政强制措施只是对自由财物的暂时控制；第四，从属性：该措施是一种从属行为；第五，相对人行为的违法性：行政机关要确定管理相对人违法的情况下才可采取强制措施。

1.3行政强制措施主要原则

法定原则，这其中又包括设定权法定、执法主体法定、强制措施种类法定、执法程序法定；适当原则，就是尽量不采用损害当事人权益的形式来进行行政强制；教育与强制相结合原则，要教育当事人，主动引导，不直接采取强制措施。

1.4行政强制措施具体分类与比较

1.4.1行政强制措施分类

第一种按照限制的权利将行政强制措施分为限制人身权的强制措施和限制财产权的强制措施。第二种按照强制措施的对象分为预防性、制止性、保障性的行政强制措施。第三种按照是否即时执行分为一般性和即时性的强制措施。

1.4.2行政强制措施与其他概念比较

行政强制措施与行政强制执行的比较中行政强制措施涵盖了行政强制执行，二者虽目的一样，且都是行政机关在执法过程中所采取的手段，但从立法上《行政强制法》体现出了它们在剥夺属性、实施主体、实施前置要求、做出时间、立法本意方面的不同。

行政强制措施与行政处罚的比较中行政处罚是行政强制执行的一个依据。二者主要区别是实施方式及生效时间不同。

2基层国土执法强制措施制度设定问题

2.1基层国土执法强制措施制度必要性及现状

在执行主体方面，面前国土部门的日常巡查、案件查处主要由监察大队和国土资源所经办，编制在岗人员较少，国土执法力量相对较弱。部分地区面临执法人员老龄化问题，编制、制服的问题也未完善。

在职能方面，监察大队和国土资源所的性质还是属于一般事业单位，被归到公益一类，分配的职能也就是支持保障。所以行政机构基本上把这些执法机构排除在外，很多省份认为国土系统不从属于行政执法单位。

2.2强制措施制度不完善引发基层国土部门执法困难

执法困难主要体现在以下四个方面：

第一，不能轻松获得证据。执法人员难以让当事人配合询问，从而证据的获取十分困难，案件主体难以确定；第二，难以达成制止目的。《土地管理法》中的规定只对少数人有效，对于大部分的违法用地者根本不起约束作用，执法人员只能口头制止，构不成威胁。没有强制措施，可能会使执法人员被认定为滥用职权或不严执法，从而进退两难；第三，执法过程无保障。按照规定执法人员可进入现场进行取证，但这可能会被部分人认为是强制措施，就是因为法律上对此没有明显的界定，才导致执法过程无保障，这就需要修订法律。第四，无法对政府机关采取强制措施。政府机关违法用地行为日益增多，但遇到这种情况执法部门在无法律规定的情况下根本不能采取强制措施，这就受到了局限。

3.完善基层国土执法强制措施制度的建议

我国人口数已逼近总土地数能够承载的人口总量，所以改善国土执法制度势在必行。可以适当借鉴别部门、别国家的先进经验，对国土法律法规的修订提出设想，使得国土执法有法可依。下面是可以具体实施的程序。

3.1采取查封、扣押行动

查封是以张贴封条的形式将场所或财物封于原地，扣押则针对可移动的物品财产，一般不在原处。但二者都属于对人财产权利的强制控制。

这虽不是处置的终极手段，但在这期间也会有不小的利息财产损失，这两项方法也得到各行政机关的广泛应用，所以国土立法也应该具体化这两项条款的执行方式。

实际实行中要注意扩大查封、扣押的适用范围，延长查封、扣押期限，加强保障设施。

3.2对强制措施进行检查监督保证实现执法权

3.2.1强制进入

面对执法中相关人避而不见导致证据材料无法集齐的现象，国土部门可先收集资料来证明相关人员的违法行为，然后可以强制进入场地进行取材。

3.2.2为禁止违法用地行为提供保障

现今，政府相关部门存在违法用地的情况，但口头或书面都无法禁止，所以必须要在这方面设立保障。首先要巡查到位，及时发现违法用地现象，准备资料，记录状态。然后复查时做好跟踪工作，在违法者抢建之前对其抢建部分进行拆除，从而降低违法者的损失，避免产生执法冲突。

3.3对存款、汇款施行冻结

行政机关在行政过程中可以依法冻结相关案件人的资金，使其停止流通。若从事生产经营人经常逃漏税，可在纳税期之前，责令其缴纳税款，若发现有其他转移藏匿财产迹象，税务机关可在已经掌握了非法转让金额的流向的前提下，采取税收保全措施。

3.4抽样检验

为了避免有污染的企业对自然的严重危害，行政机关可用抽样取证的方法来收集证据，可对被许可人生产经营的产品进行抽样取证并检测，并对生产经营场所进行检查。当事人若拒绝，则可以采取强制措施进行抽样检验，或强制带离扣留财产等，拒不配合时，该措施就有其设立的必要性。

4对保障强制措施执行的外部环境的建议

4.1完善国土执法强制措施制度的立法

我国行政执法的四大原则“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”中首要的就是有法可依，所以改善我国强制措施制度立法的空白迫在眉睫，这也是为了避免国土资源的进一步损失。同时也要细化行政法规中的强制措施，严谨涉及到每一个细节，这也有利于执法人员顺利办案，限制相关人员滥用职权，维护人们的合法利益不受侵害。

4.2加大处罚力度

加大处罚力度在一定程度上可以使有违法行为的人自觉服从行政强制措施，可依法拘留处理，这样强有力的制度会及时遏制住蓄意违法人，减少违法概率，同时提高强制措施的效率。

4.3加强队伍建设

目前我国的执法队伍力量十分薄弱，有的无执法资格，而且法律意识淡薄使得败诉案件增多，直接导致了执法各种矛盾问题的发生。因此，我国需要建立一支高效率高素质的执法队伍，招收人员时要保证业务和法律素质。另外基础设施也很重要，应向国家申请配置高科技的装备，运用先进的技术来完成执法。

4.4积极完善外部监督机制

行政部门根本上还是为人民服务的，过度保密只会增加腐败程度，所以有必要积极公开行政强制措施，接受监督，必要时通过网络媒体等进行公开，对违法者起到震慑作用，而且还可以通过监督来促进国土部门执法力度的提升。最重要的是保护了群众的财产安全和执法人员的人身安全。

4.5在行政机关设立自查自纠程序

外部监督固然重要，但内部的自查自纠也是核心所在，我国在这一方面意识比较薄弱，所以应当设立该程序。遵循实事求是，有错必纠的原则，做到有错误就立即更改和撤销，由上级责令修正并重新审理，这样就在最大程度上保护了人民的合法权力，免于因过错而使执法人员被追责，最终实现双赢。

5小结

经过上述分析，在《土地管理费》、《矿产资源法》修订并得出规范性文件后，国土资源行政部门就可采取各种强制措施完善外部环境，保障国土执法所需的人财物，自上而下构建一个完整的基层国土执法强制措施制度。由于个人水平有限，本文还存在很多不足之处，比较理想化、不切实际，但这些设想都是根据实际分析的，希望可以发挥作用。

【参考文献】

[1]王春业.论行政强制措施的检察监督--以涉及公民人身、财产权益的行政强制措施为对象[J].东方法学,2016,(2):120-129.

[2]王惠.我国行政强制措施的立法研究[J].中国集体经济,2014,(3):60-61.