土地征收制度和征收补偿程序改革

苏雪琼

身份证号码：45270119780904xxxx

摘要：土地乃民生之本，孕育着人类生命和财富。随着我国经济建设的不断发展，城市化进程的推进，建设用地大量增加，政府需要实施的土地征收涉及到社会的整体利益，与国民经济的发展息息相关，同时直接影响到社会的进步和稳定。本文通过对土地制度改革与征收程序调整的研究，提出既确保土地征收顺利推进，又使农民的长远利益得到保障，避免因征收造成社会矛盾。

一、土地制度改革的思考

土地问题的关键在于我国的土地使用制度不合理，而土地使用制度的不合理又源于我国土地所有制结构不合理。在土地所有制结构改革方面，我们面临的最大问题是，土地资源的稀缺性和农村人口的不断增加之间存在着深刻的矛盾。虽然土地承包制最大限度地满足农民对土地使用权的需求，但是，由于土地征用制度的存在，使得土地集体所有制处在一个极不稳定的状态。改变这种现状，可行的办法就是打破土地的二元所有制结构，统一实行土地的国家所有，然后再由国家根据社会收入分配，以转移支付的方式给农民以必要的补助。

在生产关系方面，建立统一的土地所有制形态，改变基于不同土地所有制关系而产生的不合理分配关系。在户籍管理制度不断改革，劳动人口频繁流动的今天，这样的改革更有现实意义。因为，在农村的劳动人口不断增加，而土资源十分有限的情况下，按照既有的土地承包制度设计，总有一天会出现人口的增加导致农村土地无法承载的情况。

二、我国目前农村土地制度改革的思路和理由

农村土地的国有化应当是我们未来改革的方向。其实，在现代社会，“民享”比“民有”更加重要，在土地国有化之后，只要建立完善的土地基金，并且用土地基金解决农民的社会保障问题，农村的贫困问题可能也就迎刃而解了。还有，在未来解决农村土地问题，要改变以下观念：

1、要改变农村土地集体所有有利于保护农民利益的观念，将虚拟的农村集体土地所有制改为国家所有制，建立统一的土地所有和土地管理制度。

2、要正视人口不断增加与土地资源稀缺之间的紧张关系，从动态的角度进行土地制度的科学设计。

3、在改变二元户籍制度之后，允许现在的农民自愿选择与国家建立新型的土地使用关系，打破许多地区单一的土地承包法律关系。

4、在土地的流转过程中，国家应当考虑征收土地税或者设立土地基金，服务于建立社会保障制度。

5、在改变土地所有制关系之后，国家应当根据不同地区生产力发展情况加大政府的财政转移支付力度。

在过去的20多年里，农村改革已经取得了很大的成效。但是，现在看来，从上个世纪的90年代到现在，农村改革缺乏制度创新，土地承包制度30年不变，固然为稳定农村的土地生产关系创造了条件，但由于土地承包制度无法应对农村经济不断变化的情况，因而在一些地区已严重变形，导致农民仅依靠土地生活普遍相对贫困的境地。

从目前的情况来看，全面改革土地承包关系条件尚不具备，政府部门应当在土地宏观调控的前提下，探索新的土地管理制度，并通过修改宪法和法律将农村的集体所有制土地逐步地转变为国家所有制土地，在实现产权明晰的基础上，根据不同地区土地资源颁布状况，分别实行土地转移、出租、承包和其他的经营方式，并通过合同的形式明确土地的用途。对从事农业生产经营的要进行合理的农业生产补贴，对那些不愿意进行土地经营的农民，要通过建立土地转移和流转机制以及生活保障制度，保证他们基本权利。

三、征收程序的完善

1、完善土地征收程序的相应法律法规或规章。我们国家也可以考虑制定专门的土地征收法律或行政法规，或者在现行的《土地管理法》中增加土地征收的章节，或者制定相应的规章。

2、明确规定申请、调查与认定程序，界定征收适用的范围。尤其是在土地征收的申请被批准以后，必须予以公告或个别通知被征收者，以保证土地征收程序的公开性和透明度。

3、完善土地征收的补偿程序。在土地征收补偿程序中，我们需要做的是首先要规定土地资产的调查与认定程序。对于土地价值的认定，政府土地管理部门要委托专门的土地评估机构来进行。同时要完善协商机制，听取意见、审查或调查、协商并签订补偿协议。

4、完善土地征收的申诉程序，应将司法审查引入土地征收补偿争端解决机制。无可置异，在我国土地征收是经常现象，行政机关不能直接和人民群众经常发生土地征收的冲突。我国宪法里已经加进依法治国。牵涉人民群众切身利益的，应该引导他们去法院，行政部门是相对强势的，人民群众是相对弱势的，会造成不公平协商的情况。所以，应当走司法程序解决，司法机关是专门解决这些矛盾的地方。

四、提高征地程序的透明度，完善征地听证制度

我国是一个法制国家，在涉及到征收公民财产权益的时候，必须赋予其充分的知情权、参与权和决定权，因此必须提高征地程序的透明度，完善征地听证制度，以减少或消除征收与被征收者之间的矛盾，也在一定的程度上防止权利的滥用。举行听证会，倾听大众的心声及解释为何要这样做，这不仅是民主的一种体现，更在消除政府与群众之间的误解起到了积极的作用，为政策的科学性及可行性提供依据。所以，完善我国征地的听证制度，在当前显得迫切而必要，政府可以通过听证会公布相关的政策依据，解释相关补偿制度，村民可以提出对项目的疑问和建议，通过这样的互动，在一定程度上消除征地的矛盾，为决策的合理性提供实在的依据。

五、土地征收补偿问题的完善

为确保被征收者可以获得合理的补偿，法律必须规定补偿的范围、标准、种类等条款。为了更好地维护农民权益，首先，对于土地征收的补偿标准而言，应采用公平的补偿方式，由征收双方以平等主体的方式对土地补偿费、地上附属物补偿费、劳力安置费等费用进行一系列的要约与承诺来完成，这种方式也最能充分体现土地所有者及使用者的权益，也很好地维护了谈判双方的利益，不仅包括土地的价格，而且青苗及附着物补偿费、新菜地开发建设、移民安置补助费等都应包括在补偿的范围内。其次，法律应该明确土地征收补偿的范围。再次，明确土地征收补偿的发放主体，尽管土地的所有权为农民集体组织所有，但土地征收也损害了农民的土地使用权，所以，土地补偿费用也应该分配给农民一部分，针对出现的农民坐吃山空的现象，农民此部分的收益可以通过社会保障的形式实现。集体土地征收对于农民而言，最根本的影响在于其失去了赖以为生的基本生产资料，而非简单的财产权益的丧失。因此，集体土地征收补偿不仅要考虑农民丧失的集体土地自身的价值，更应当从农民日后生计的维护和可持续发展角度为农民的长远利益提供保障。

六、提高对农村集体经济的补偿和优惠政策，并实行监督机制

在我国，土地征收不仅征收了土地的所有权，还连带地征收了附着于土地之上的土地承包经营权。前文已经分析到，由于我国集体土地所有权的先天缺陷，土地补偿费实际上掌握在少数管理者手中，如何合理使用，发展村集体经济，是保障农民利益的有效手段，政府对发展农村集体经济应给予一定的优惠政策，以最大限度的发挥其真正的作用，同时相关审计部门应对集体经济的合理使用进行跟踪，是否真正用到为农民办实事上，只有这样才能真正做到社会的和谐。

七、总结

随着工业化和城市化进程的加快，对土地的需求不断扩大，在城市现有土地存量不足的情况下，农村土地日益成为新增用地的主要对象。由于对农民集体土地所有权与使用权的限制，征收农村土地成为扩大土地规模的主要途径。通过分析我国集体土地征收中存在的问题，可以明确我们完善法律制度的方向，借鉴和吸收国外土地征收制度中的先进经验，可以规范集体土地向国有土地的转变，保护集体、农民的土地权益，缩小城乡差距，加速土地资源配置的市场化的进程，从而为经济的发展提供用地保障的同时，对保持农村经济可持续发展和社会稳定都具有重要意义。

参考文献：

[1]王洪友邹丽萍.《论我国农村土地集体所有权的主体虚位性》，《经济与社会发展》，2005年第1期。

[2]潘春尚陈晓文.《农地流转秩序的思考》，《现代法学》，1997年第1期