我国监外执行检察面临的四大现实难题

胡菲金牡敏朱慧

胡菲金牡敏朱慧

（杭州市西湖区人民检察院浙江杭州310013）

中图分类号：D916.3文献标识码：A文章编号：41-1413（2011）11-0000-01

监外执行，是指对判处或裁定适用缓刑、管制、剥夺政治权利、假释、暂予监外执行等5类罪犯采取不予关押，使其回归社会交由基层群众监督和公安机关执行相结合的一种非监禁性的刑罚执行方式。人民检察院加大监外执行检察力度，对于保障刑事判决、裁定的依法有效执行、维护社会和谐稳定、促进社会管理创新等方面无疑具有极其重要的意义。[﹡作者简介：胡菲，女，杭州市西湖区人民检察院纪检组长；金牡敏，女，该院办公室副主任；朱慧，女，该院检察员。

参见《最高人民检察院关于加强对监外执行罪犯脱管、漏管检察监督的意见》，2007年3月26日最高人民检察院第十届检察委员会第七十四次会议通过。]但目前来看，监外执行检察还存在以下四大难题。

一、制度不健全，给监外执行检察带来天然缺陷。

（一）司法机关之间配合衔接不到位，交付与执行脱节。除《刑事诉讼法》外，近年来，两高两部等单位单独或联合出台了一系列加强监外执行工作的文件，但从实践来看，规定的实然性与执行的实然性之间还存在一定差距。人民法院、公安机关、监狱等司法机关在对监外罪犯交接执行中由于缺乏必要的沟通和交流机制,导致交付与执行工作脱节。[参见李萍：《监外执行工作存在的问题及完善》，载《山西省政法管理干部学院学报》2008年第21卷第4期：第78页。]一些犯罪地人民法院、监狱管理机关或公安机关没有将暂予监外执行决定等法律文书及时送达罪犯原籍地执行机关和检察院，或者犯罪地人民法院没有向原籍地公安机关寄送执行文书，而罪犯又未向原籍地公安机关报到，这种因法律文书交付与执行脱节所造成的罪犯脱管、漏管现象，几乎每年都在发生。另外还有一些派出所，监外执行罪犯已被其监管，但又没有收到判决法院的执行通知书，仅凭罪犯报到时的判决书来确定监管对象和计算刑期考察期限，这种执法依据不足，造成户籍地公安机关对被判处缓刑、管制罪犯的监管考察工作非常被动。

(二)缺乏强制力保证，检察纠正效果难以保证。我们无奈地发现，监外执行的相关规定应然属性意味强烈，缺乏更为细化的、具有实践操作性的配套措施，如检察工作人员没有做到“应当提出纠正意见”时会怎么样？法院、监狱或公安机关、司法行政部门工作人员没有做到“应当纠正”会给自身带来什么不利后果？可惜的是，我们在《刑事诉讼法》、两高两部的文件中很少甚至没有看到这类程序性制裁的规定。这就造成检察院的纠正意见实际上缺乏了法律强制力保证，因此，基本上依靠司法机关，具体为工作人员的自觉性和主动性，监外执行检察的监督纠正效果是较难预料也是难以得到有效保证的。

（三）缺乏法律支撑，社会监督名难符实。社会监督对于监外执行的罪犯具有重大的影响力。监外执行就是把被执行人放到社会上接受人民群众的监督，看其是否能改过自新。但立法上对于社会监督方面的规定处于空白，配套措施也不够细化；加之法制宣传力度不够，造成人民群众对监外执行和社区矫正工作也不甚了解。从目前实践中看，监外执行监管和社区矫正工作主要是公安机关（具体为各派出所）、司法行政部门（具体为各司法所）来开展，基层组织的帮教作用并不明显，社会力量参与也较少，无法达到综合治理目标。

二、信息渠道不畅通，大大制约了监外执行检察的监督效果

（一）检察机关内部监外执行检察协调不够。大部分检察机关还没有达到“公诉部门收到人民法院送达的管制、剥夺政治权利、缓刑和暂予监外执行的法律文书后，应当在三日内将法律文书复印件送监所检察部门。执行地的人民检察院发现罪犯监外执行条件消失或者存在脱管、漏管情况，需要原判决、裁定或者决定机关作出收监执行决定的，应当及时将有关情况书面通知原判决、裁定或者决定机关所在地的人民检察院，由人民检察院督促有关机关解决。”[《最高人民检察院关于加强对监外执行罪犯脱管、漏管检察监督的意见》，2007年3月26日最高人民检察院第十届检察委员会第七十四次会议通过。]监外执行检察在很大程度上还属于检察院监所检察部门孤军奋战、单打独斗。

（二）监外执行监管和社区矫正工作尚未实现无缝对接。监外执行监管和社区矫正在工作对象、工作内容等方面具有相当大的交叉性，最大的不同便体现在执行机关方面，问题也恰恰出现在执行机关上。2009年社区矫正工作在全国全面铺开以来，并不是替代原来以公安机关为主导监外执行监管活动，而是二者并存，共同被纳入了检察监督的范畴。尽管司发通[2009]169号《关于在全国试行社区矫正工作的意见》中强调，“各有关部门要进一步明确职责，加强协作，建立社区矫正工作衔接配合的长效机制。”笔者认为，司法行政部门和公安机关当然应属于“各有关部门”之列，但这种规定上的应然性在实践中并没有自然而然地转化为执行上的实然性。在信息资源的共享问题上，很多地区的情况是你做你的，我干我的，即便有协作，但程度还不够深。

（三）执行机关与监督机关之间尚未实现监外执行罪犯信息资源共享。监外执行检察涉及到检察院、人民法院、公安机关、司法行政机关间的多方联系，要想取得理想的监督效果，信息的全面、动态掌握就显得尤为重要。但从全国监外执行检察实践来看，大部分检察院，与执行等机关之间的信息资源共享平台还没有成功建立起来，检察院与其他相关司法机关在信息互通方面仍存在较大问题，各自为政的情况仍比较突出。

在以上三种不利因素的影响下，检察院难以随时掌握辖区内监外执行罪犯的变化情况，也就难以实现对监外罪犯脱管、漏管问题的有效监督。

三、部分司法机关工作人员与监外执行罪犯在认识上存在畸形“统一”，影响了监外执行规范化建设。这种畸形“统一”主要是指在思想认识上，对监外执行重视不够。

（一）司法工作人员方面。其一，部分判决、决定机关工作人员配合监管意识单薄，对判决、裁定或决定的监外执行罪犯，没有完全履行好告知制度，如没有向他们说明在何时内必须到所属公安机关报到，或没有告知他们在考验期内必须服从执行机关管理；或没有按规定做好相关法律文书的交付，送达程序也不统一，导致交付与执行脱节。其二，有些地方的派出所工作人员没有认识到，对监外执行罪犯依法监管，是公安派出所的一项基层基础工作，是一项特殊的管理工作，也是控制、预防和减少违法犯罪的一项重要内容。反而由于警力不足、发案数上升、专项斗争频繁等诸多原因，产生了重打轻防、重破案轻基础、重打击处理轻教育改造的现象，导致在监外执行罪犯监管的具体执行上不落实、不严肃、不规范，如未按程序、规定办理监外执行监管手续；监管措施未落实到人；监管制度未严格执行；教育、处罚不及时等。[参见王国林：《“监外罪犯”管理现状及对策思考》，载《浙江公安高等专科学校学报》2004年第4期：第79-80页。]其三，各基层司法所承担着繁重社区任务，本就容易精力分散，又因对社区矫正这一新生事物对维护社会和谐稳定、对完善中国特色刑罚执行制度等方面的重要意义认识不够，没有作为长期性、系统性的工作来抓，因此在做社区矫正工作时也产生一定偏差。

（二）监外执行罪犯方面。部分罪犯认为只要判了，人放出了,也就没事了,要不要到公安机关和司法行政部门报不报到、服从不服从管理都无关紧要，改造积极性不高，如有的罪犯不按规定到报到；有的外出不履行请假手续；有的外出就长期不归；有的走上再次违法、犯罪道路。上述两方面因素给监外执行造成的不良后果就是，执行机关对本辖区内的“监外罪犯”底数、表现、管理等基本情况无法及时掌握，监管或矫正难以到位。

（三）监外执行罪犯人数居高不落，增加了监管、矫正和监督压力。近年来在当今世界各国刑罚制度中非监禁刑扩大发展趋势的影响下，我国监外执行罪犯的人数也居高不下，甚至有上升势头。而与此相对的却是，监管、矫正和监督力量的不足。如派出所一般指定一名副所长分管，由社区民警专人负责；司法所一般由一名副所长分管，指派一名工作人员具体负责台帐等工作；检察院一般由监所检察部门一名副科长分管，专项检察一般由两人专门负责。可见，监外执行罪犯人数上升和监管（矫正）、监督力量配备不足之间形成了很大矛盾，在一定程度上也制约了监外执行监管和检察效果。

对监外执行罪犯实行监管和社区矫正是我国刑罚执行体系的重要组成部分，也是建设中国特色社会主义刑罚制度必须解决好的问题。我们必须高度重视当前监外执行遇到的问题和困难，继而迎难而上，积极探索刑罚执行改革之道。