以“城市双修”促进粤东西北地区扩容提质的探索与实践

邓颖贤

广东省城乡规划设计研究院广东广州510290

摘要：本文通过辨析扩容提质和“城市双修”的工作内容和内涵，提出以“城市双修”促进扩容提质的现实可能性，可以尝试使用“城市双修”的方法，达到扩容提质的目的。然后以阳山县为例，介绍了其县城扩容提质工作中，通过“规划引领”、“生态修补”、“城市修补”三大策略促进县城“大幅提质”的实践。

关键词：城市双修；扩容提质；新型城镇化；粤东西北地区

1扩容提质是广东为扶持欠发达的粤东西北地区发展的重要抓手

1.1背景

多年以来，由于区位、交通、发展机遇和政策安排等多方面因素，粤东西北地区无论是经济发展水平还是城市化水平均与珠三角地区差距巨大，由此导致了“全国最富的地方在广东，最穷的地方也在广东”这种情况的出现。

为平衡地方发展差距，扶持粤东西北地区发展，促进广东省整体的转型升级，2012年5月，广东省第十一次党代会作出了“支持粤东西北地级市城区扩容提质、聚集发展、率先崛起”战略部署，首次提出“扩容提质”的概念。同年10月，广东省委、省政府印发《广东省促进粤东西北地区地级市城区扩容提质五年行动计划》（以下简称《行动计划》），明确了此后五年粤东西北各地级市做大做强的重点工作，提出了包括产业、人口、城市的“三个扩容”以及产业、人口、城市、生活的“四个提质”的思路。

1.2扩容提质的本质是新型城镇化

关于扩容提质的内涵，广东省委、省政府明确扩容提质中“扩容”是手段，“提质”才是目的。扩容提质强调的是城镇化的发展与产业、人口的集聚相结合，扩容实际上是为了打造人口集聚、产业升级的承载平台，目的在于提升中心城区城市功能和其对周边地区的辐射带动作用，吸引更多的农民进城就业居住，扎根在城区，达到以人为核心的新型城镇化。

因此，《行动计划》中，对粤东西北地区扩容提质的工作内容要求围绕加强城乡规划、拓展城市空间、提升城市产业发展水平、完善城市功能、提高人口素质、改善环境质量等六个方面进行。

2城市双修是新的发展阶段下推进新型城镇化的必然要求

2.1“城市双修”的由来

改革开放以来，我国城镇化和城市建设取得巨大成就，同时也面临着资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统遭受破坏的严峻形势，基础设施短缺、公共服务不足等问题。“城市病”普遍存在，严重制约城市发展模式和治理方式的转型。为改善生态环境质量、补足城市基础设施短板、提高公共服务水平，转变城市发展方式，治理“城市病”，提升城市治理能力，打造和谐宜居、富有活力、各具特色的现代化城市，2017年3月，住房城乡建设部公布《关于加强生态修复城市修补（以下统称“城市双修”）工作的指导意见》（以下统称《意见》）。

2.2“城市双修”的内涵和工作目标

“城市双修”是指用更新、织补和“再自然化”的理念，改善城市功能设施、空间环境、景观风貌，修整被破坏的山体、水体、植被等，实现城市可持续发展。[1]

《意见》提出“城市双修”主要任务目标是到2020年工作初见成效，被破坏的生态环境得到有效修复，“城市病”得到有效治理，城市基础设施和公共服务设施条件明显改善，环境质量明显提升，城市特色风貌初显。

从“城市双修”的主要任务看来，其关注的重点在于对以往城镇化发展模式下快速发展下的城市问题的解决，针对的是“城市病”对新型城镇化发展速度和质量提升的阻碍。“城市双修”是新的发展阶段下城镇化发展的新模式，是推进新型城镇化的必然要求。

2.3“城市双修”的工作内容

根据《意见》要求，“城市双修”主要包含三大类的工作，包括：“完善基础工作，统筹谋划“城市双修””、“修补城市功能，提升环境品质”和“修复城市生态，改善生态功能”。

3以城市双修促进扩容提质的现实可能性

3.1扩容提质与“城市双修”工作内容的对比

通过对比《行动计划》和《意见》中各自对扩容提质和“城市双修”的主要工作内容可以发现，扩容提质中的“加强城乡规划”、“完善城市功能”、“改善环境质量”三项分别与“城市双修”的“完善基础工作，统筹谋划“城市双修””、“修补城市功能，提升环境品质”、“修复城市生态，改善生态功能”三项的内涵对应，只是其包含的一些条款细节有所不同。

3.2扩容提质中“城市双修”的作用

经过对比扩容提质和“城市双修”的主要工作内容和内涵，虽然前者主要是广东省政府针对粤东西北等欠发达地区提出的策略，而后者是国家针对过去迅速发展起来的城市的病态的处理措施，但两者均是为促进新型城镇化发展的策略，其目标是一致的。尤其是“提质”的内涵中也包含了对城市发展过程中产生问题的解决，以达到提升城市品质和完善城市功能的目的。因此，“城市双修”应是粤东西北地区扩容提质的题中之义，可以尝试使用“城市双修”的手法来促进粤东西北地区“提质”。

4以城市双修促进扩容提质的地方实践

4.1项目背景及概况

阳山县位于广东省西北部，长期名列广东省甚至是国家贫困县名单当中。在县城的建设过程中，面临着经济和人口发展规模不足、城镇化质量不高、缺乏规划引领、道路交通和市政基础设施不够完善、公共服务设施老旧、生态开敞空间缺乏、城市特色风貌模糊等问题，这些问题使县城的进一步发展陷入困局。为解决上述问题，提升县城城镇化质量，阳山县委县政府结合省里扩容提质政策和创建“全国文明县城”，以优化城乡人居环境，全面提升县城发展质量为目标，展开了新一轮县城扩容提质的工作。

4.2阳山县城扩容提质的目标与内涵

县城本轮扩容提质以“适度扩容，大幅提质”为目标。“适度扩容”是为集聚人口和产业提供载体，理性的、适度的扩大县城建成区面积。“大幅提质”针对现状县城发展中存在的各项问题，系统性的梳理并解决，以完善县城服务功能，吸引人口驻留县城，大幅提升城镇化质量。这一内涵与“城市双修”不谋而合，可以尝试用“城市双修”的方法推进县城的扩容提质工作。

4.3“城市双修”中的规划引领策略

为系统、明确地梳理出阳山县城本轮扩容提质中需要“大幅提质”（即“城市双修”）的内容，参考“城市双修”的工作方式，通过开展城市生态环境和城市建设方面的调查评估以及对正在实施的总体规划评估，明确县城发展中需要提质，修补的重点。工作中主要以现行总规和控规为依据，针对需要修复修补的要点，编制相关的县城总体城市设计、给排水、环卫等专项规划，以专项规划引领县城系统性的进行“城市双修”改造，促进“大幅提质”。

4.4县城生态修复的策略

为解决县城发展过程中与自然山水环境之间的矛盾，构建县城与生态环境的和谐连接，本次工作从“生态修复”角度，使用“治水（城区防洪排涝）、青山（受损山体复绿）、增园（社区公园建设）、铺绿（消灭裸土裸地）、连接（绿道成网）”五大策略，以营造县城山环水绕，生态宜居的粤北小山城形象。

4.5县城城市修补的策略

针对县城最突出的现状问题，本次县城扩容提质在交通路网织补和静态设施补充、公服质量和商业品质提升、城市风貌塑造和特色引导、市政设施补缺和系统成网四方面，提出“城市修补”式的提质策略，通过对这些方面城市功能的修补，完善县城的服务功能，凸显山水风貌特色，提升县城整体品质。

5结语

过去三十年中，无论是“先发地区”还是“后发地区”，快速城市化发展下的城市都存在或多或少的“病态”，这是过去人们对城市发展规律认识不足导致的必然结果。而“城市双修”正是应对“城市病”的一副解药，也是新常态下我国新型城镇化的必经阶段。

在新的发展形势下，“后发地区”正厚积薄发，把握后发优势争取赶超“先发地区”。欠发达地区也需要通过“城市双修”来为快速发展扫清阻碍，实现城镇化发展质的跨越。本文提出了其实现的可能性和实践的初步探索，以为同类型地区发展提供参考。

参考文献

[1]中华人民共和国住房和城乡建设部，住房城乡建设部关于加强生态修复城市修补工作的指导意见（建规[2017]59号）/（修改稿）[Z].2017.3.6./2016.9

[2]广东省住房和城乡建设厅，广东省促进粤东西北地区地级市城区扩容提质五年行动计划[Z].2012.10.

[3]张舰、李昕阳，“城市双修”的思考[J].城乡建设,2016.12:16-17.