非天使

王晓东（河南工业大学法学院，河南郑州450002）

中图分类号：D90文献标识码：A文章编号：1673-0992（2009）12-112-02

摘要：詹姆斯·麦迪逊从人性恶(人不是天使)的政治哲学的角度，提出必须对建立在“人治”基础上的共和政府进行控制。建立有效的分权与制衡机制，以防止权力的滥用，暴政的产生,进而维护社会公益与正义、确保民权。麦迪逊的分权与制衡思想是对美国政治现实发展需求的一种反思和创新，融入了新的美国元素，是对洛克及孟德斯鸠等人分权思想的继承和发展。

关键词：詹姆斯麦迪逊；分权制衡；复合制共和

一、引言

詹姆斯·麦迪逊（JamesMadison1751－1836是美国著名的政治思想家。有学者认为，如果说英国有霍布斯与洛克，法国有卢梭与贡斯当，那么美国至少有麦迪逊。他是“卓越的政治科学家”[1]其思想极具原创性，分权制衡思想就是最典型的一例，它不仅秉承了美国优秀政治传统，而且切中时弊、务实严谨、影响深远。但国内对此方面的研究相对较少，本文试对麦迪逊的分权制衡思想进行分析研究，以期能更好地理解美国政治的运作机制。

二、“人治”政府的缺陷及分权制衡的必要性

作为美国独立运动的重要参与者，詹姆斯·麦迪逊在美国独立战争胜利之后，亲历了邦联体制的种种弊端，并对之深恶痛绝，进行了猛烈的抨击与讨伐。他认为要改变邦联体制下混乱状态，应对之进行必要的改革，以建立一个民主强大的共和制政府，维护国家的利益，确保美国人民天赋人权的实现及社会正义的伸张等。

（一）人非天使

在麦迪逊的政治勾画中，新政府应是实行共和制的有限政府，政府的权力是有限的而且是时刻受监督与制衡的。“要建立一个合理的共和国，首先要把立法和行政分开，使它们相互独立”。[2]麦迪逊曾提出“人如果是天使”的著名理论假设来阐明实行分权制衡的必要性。“如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使进行统治，就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了。然而任何政府都是由人建立的而不是天使建立，也不是由天使统治的。天使是公正无私的，是理性的；而人类是自私的政治动物，人的本性是堕落、自私、贪婪与自负的，热衷于利用政府的权力扩大私人利益。他们表面的高贵动机之后隐藏着野心与自大，他们不能容忍其他人，他们的本质是邪恶的”[3]。

（二）建立分权制衡机制的必要性

既然人不是天使，人性本恶，麦迪逊认为，如果有机会他们就会利用手中的权力谋求一己的最大的甚至是威胁整个社会利益的私利，无限的权力会产生无限的腐败，因此，“在组织一个人统治人的政府时，最大困难在于必须首先使政府能管理被统治者，然后再使政府管理自身”。[4]对人类社会基于深思熟虑和自由选择来建立良好政府来说，他们必须能制约和限制那些掌握政府特权的人的权威的方法和手段。

但是，“健全的治理不能依赖传统的公民美德和公共教育的概念来保证防止党派专制”。[5]在每种政治制度中，增进公众幸福的权力，都存在被误用和滥用的危险。确保政府权力不至于被滥用，就有必要对政府的权力做出必要的限制。“依靠人民是对政府的主要控制；但经验教导人们，必须有辅助性的预防性措施。”[6]

三、横向的“四权分立与制衡”

麦迪逊的分权制衡思想集中反映在横向与纵向两个层面，横向的分权与制衡是指同级部门之间。像洛克与孟德斯鸠一样，麦迪逊认为立法、行政和司法权置于同一人手中，不论是一个人、少数人或许多人，不论是世袭的、自己任命的或选举的，均可公正地断定是虐政。[7]对于可能出现的这种倾向，麦迪逊在《联邦党人文集》中强调，仅在书面上划分各部门的法定范围，不足以防止导致政府所有权力残暴地集中在同一些人手中的那种侵犯。防止把某些权力逐渐集中于同一部门的最可靠办法，就是给予各部门的主管人抵制其他部门侵犯的必要法定手段和个人的主动。如同其他各方面一样，防御规定必须与攻击的危险相称。野心必须用野心来对抗。[8]

为了确保必要的独立性，每一个部门必须能够对其他部门行使潜在的否决权，这样，“每一个部门对其他部门都有法定的控制”。每一个部门拥有为履行必要特权的权威所界定的法定特权；这一权威也受制于其他部门有权行使的潜在的否决权。每一个决策结构均在为宪法规则所规定的适当范围内活动，但是其他决策结构掌握着潜在的否决权，因此而对每一个行使政府的政治特权的人确立了制约机制。

（一）立法权

麦迪逊深受布莱克斯通、霍布斯及洛克及等人的影响，主张在共和政体中，立法权应处于支配地位，给予其广泛的立法权以及弹劾权等。正是由于共和体制的这一特点，决定了立法部门的法定权力比较广泛，同时又不易受到明确的限制。这导致立法部门更容易用复杂而间接的措施掩盖它对同等部门的侵犯。

基于对邦联时期各邦及邦联政府运作情况的考察，麦迪逊发现立法机关中的某一个措施的作用很可能会扩展到立法范围以外。并且由于立法部门单独掌握财政权力，对于在其他部门任职者的金钱酬报有全部决定权，这种特权会造成其他部门的一种依赖性，这就为立法部门对它们的侵犯提供更大的便利。

他认为拥有广泛权力的政府应该有良好的组织结构，政府各部门之间应当保持平衡。由于各部门权力的不同，因此不可能给予各部门以同等的自卫权。基于立法机关权力的富于侵犯性，补救的方法就是把立法机关分为不同单位，并且用不同的选举方式和不同的行动原则，使它们在共同作用的性质以及对社会的共同依赖方面所容许的范围内，彼此尽可能少发生联系。

他主张把立法机关分为授予不同权力的两院，一个由人民每年选出，人数较多的众议院，一个实行轮流选举，人员稳定，任期较长，成员较少而精炼的第二院。麦迪逊认为第二院议员的稳定性、理智性与才能，可以避免众议院议员可能出现的不理智行为，也可以在一定程度上防止多数暴政的形成，第二院“为阻止不适当的立法设置了第一道障碍”。同时,单一的机构容易为野心所左右或为贿赂所腐蚀，而两院制下任何提案只有得到两个不同机构的同意才能实现,这就加倍地保障了人民的利益。立法权一分为二，让他们互相牵制，便于行政首脑对他们分而治之，各个击破。因此两院制是一“防患于未然的措施”。[9]

他认为邦联时期的体制把权力危险地集中在立法机关手中，致使行政与司法部门没有防卫能力，严重依赖立法机关，这是不正常的。他主张要对权力的配置进行根本性的调整，确保“权力的平衡”。[10]在中央政府设立立法、行政、司法及立法复决会议，实行“四权分立”。与此同时，麦迪逊主张立法、行政与司法部门不仅要保持权力的分立，同时还要把这些权力混合起来，使各部门相互制约，建立必要的制衡机制。

（二）行政权

麦迪逊认为在共和政府中，与其他部门相比，行政部门的权力是最不必防备被滥用的。由于人民对专制体制的恐惧，对独裁君主的憎恨，行政部门的权力受到严格限制，行政权限于比较狭小的范围内，在性质上也比较简单，它在整个权力系统中不是更强的，而是更弱的。

麦迪逊意识到，“要使行政官具备自我捍卫能力，巨大困难来自共和制本身”。[11]麦迪逊相信，人民对行政部门专权威胁的恐惧，使共和制度不可能在全体公民眼中把单个公民树立到类似世袭君主那种突出的地位：在君主制下世袭君主以其位高权重的身份，以个人利益顶住压力，捍卫全国利益。

由于立法部门是最强大的，它受的限制最少，也是最易于滥用权力的，行政部门必须有足够的权力对抗立法部门的侵犯趋势。要使行政官坚定，就需要拱卫。行政官既要受到控制（为防止总统专制的产生，麦迪逊主张总统任期为7至9年，但不得连任），又要得到拱卫。[12]软弱的行政部门应该加强。对立法部门的绝对否定，是行政长官应该配备的天然防卫物。[13]他主张总统掌握否决权以维护行政部门的独立。

（三）司法权

在麦迪逊看来，仅靠总统的否决权难以有效阻止立法部门的“暴政”，因为立法部门“可能制定虐政立法，用虐政方式实行”。[14]因此，为防止立法部门的“暴政”，麦迪逊还认为应该加强司法部门的权力。

麦迪逊通过对美国政治现实的调查，认识到与立法权和行政权相比，司法权是三权中最弱的，司法权的界线非常明确，所拥有的权限不多，它既没有立法部门的财政权与立法权，也没有行政部门的广泛管理权与荣誉、地位授予权，因此，司法部门的权力容易遭到来自立法部门与行政部门的侵害。为了防止这种情况的发生，麦迪逊主张通过两种途径加强司法部门的权威：一是法官终身制，主张法官只要行为端正可以终身任职，以此减少对立法部门的依赖，增强自身的独立性；二是违宪审查权[15]，最高法院独享对宪法的解释权，制衡另外两个部门，以维护司法的公正，防止权力的滥用，甚至暴政的产生。

（四）立法否决权

麦迪逊认为，由于在共和政府中立法机关的权威必然处于优势，单凭行政部门难以有效运用否决权。并且在一般情况下，行政官也许不会以必要的坚定态度去运用这种权力；而在特殊场合下，行政官又可能会背信弃义地去滥用。因此，麦迪逊主张由行政官和法官组成立法复决会议，一批法官参与行政官的复决职能，设立复决会议，就是要限制立法部门侵蚀其他两个地位同等部门的权力，侵蚀人民的权力；[16]制止立法部门按照利己的原则，或不正确的方式，制定不明智的立法。

他认为立法复决会议会使制衡的好处加倍，立法部门滥权的危险减少；也会使司法部门具备自卫能力，抵御立法部门的侵权。软弱的行政部门与司法部门适当结合起来，既可以使后者支持前者的法定权力，同时也不至于过分脱离本部门的权利。这种办法能补足由行政官单独行使绝对否定的缺陷。借用司法部门的智慧和权位，增强行政官的力量，制止立法部门的不明智立法，看来是无可争辩的。[17]麦迪逊认为复决会议的设置并不存在分立的三权混淆不清的问题。

麦迪逊试图通过建立权力的分立与制衡机制允许每一部分监督其他部门的行为。他主张授予行政部门一部分立法机关的权力，允许立法机关执行一部分司法机关的功能（如弹劾）；赞同司法部门任职终身制给予其解释法律的权力，使其能够公正执行法律监督与制约立法与行政部门的行为；总统的立法否决权与最高法院法官的任命权，也使总统拥有足够的自卫能力。对于麦迪逊而言，这种功能的混合对自由政府是必要的。

四、纵向分权与制衡

在横向的分权制衡之外，麦迪逊还主张在联邦政府与州之间也建立分权制衡机制，建立一个主权共享的复合制共和国，由联邦政府与地方政府分享权力，以避免因过度中央集权而产生的单一制共和国可能导致的专制统治与威胁，同时也避免地方的分裂倾向及其产生的无政府状态。他试图通过主权共享，建立复合制共和国这一方案，实现联邦政府的宏观治理与地方自治的有机结合，进而获得国家的有效治理与人民权益的可靠保障。

值得注意的是，在解决中央政府与州政府的权力分配问题，或者是解决主权问题时，麦迪逊的政治主张属于明显的“第三条路线”。麦迪逊和汉密尔顿都轻视邦联条例下政府的软弱，害怕多数专制；但是他也像帕特里克·亨利及其他反联邦党人一样反对汉密尔顿式的国家主义。麦迪逊在联邦党人与反联邦党人之间、宪法的严格解释者与宽松解释者之间、杰斐逊与汉密尔顿之间，最后在国家主义者与主张废止者之间，选择了第三条道路。

在政府各部门之间以及联邦与州之间建立有效分权与制衡机制的思想是麦迪逊政治思想中最为重要的部分，是对洛克及孟德斯鸠等权力分立与制衡思想借鉴与创新。麦迪逊的分权制衡思想与美国政治现实良性互动，不断得到完善与修正，对后世美国政治的发展影响深远，与此同时，其中的某些方面也受到现实的挑战。

参考文献：

[1][美]詹姆斯·伯恩斯等：《民治政府》.中国社会科学出版社.1996年.第6页；

[2][美]麦迪逊：《辩论：美国制宪会议记录》.尹宣译.辽宁教育出版社.2003年.第355页；

[3]GarrettWardSheldon.ThePoliticalPhilosophyofJamesMadison.TheHopkinsUniversityPress.Baltimore.2001.p71；

[4][美]汉密尔顿、杰伊、麦迪逊：《联邦党人文集》.程逢如、在汉、舒逊译.北京.商务印书馆.1980年.第264页；

[5][美]斯蒂芬L.埃尔金,卡罗尔爱德华索乌坦编：《新宪政论：为美好的社会设计政治制度》，周叶谦译，三联书店,1997年，第220页；

[6][美]汉密尔顿,杰伊,麦迪逊：《联邦党人文集》，程逢如、在汉、舒逊译，北京，商务印书馆,1980年，第264页；

[7]同上，第246页；

[8]同上，第264页；

[9][美]汉密尔顿,杰伊,麦迪逊：《联邦党人文集》，程逢如、在汉、舒逊译，北京，商务印书馆,1980年，第315页；

[10]GaryRosen,AmericanCompact–JamesMadisonandtheProblemofFounding,UniversityPressofKansas,1999,p.32；

[11][美]麦迪逊：《辩论：美国制宪会议记录》，尹宣译，辽宁教育出版社,2003年，第79页；

[12][美]汉密尔顿,杰伊,麦迪逊：《联邦党人文集》，程逢如、在汉、舒逊译，北京，商务印书馆,1980年，第79页；

[13]．同上，第265页；

[14]．[美]麦迪逊：《辩论：美国制宪会议记录》，尹宣译，辽宁教育出版社,2003年，第355页；

[15]WilliamTHutchinson，ed.,ThePapersofJamesMadison,ChicagoandCharlottesvillePress,1962,p.1601-1639,Vol.4；

[16][美]麦迪逊：《辩论：美国制宪会议记录》，尹宣译，辽宁教育出版社,2003年，第80页；

[17]同上，第80页

作者简介：王晓东（1978—），男，汉族，河南省叶县人，河南工业大学法学院教师，历史学硕士，讲师，主要从事美国史及思想政治教学研究工作。