控规编制方法及实施过程管理的研究

杜乔义

东莞市虎门镇规划管理所广东东莞523000

摘要：控制性详细规划（简称“控规”）是我国城市规划体系不可或缺的重要组成部分，也是城市规划编制和规划实施之间的重要纽带。当前的控制规划暴露出了许多问题，已经不能满足当今社会发展的要求。本文针对当前控制性详细规划存在的问题进行分析，对控规编制方法进行了研究，并探讨了控规实施管理的措施及保障机制，以适应城市形势发展的要求。

关键词：控规；问题；适用性；管理；保障机制

引言

控制性详细规划作为法定规划的一种类型，以其明确的控制内容、具体的控制方式、可操作性较强的管理审批模式成为政府控制引导城市土地开发、塑造城市空间形态的主要手段。但由于多方面的原因，控制性详细规划在各地的实践中仍存在许多的问题。因此，如何通过方法的改进和创新，来进一步完善现行控制性详细规划体系的适应性，已经成为控制性详细规划今后发展的重要方向之一。

1控规面临的主要问题

1.1规划编制方法的不适应

传统模式下的“全要素控规”在规划编制方面存在“一刀切”、“同质化”现象。功能、地域的差异化体现不足，规划编制的深度、内容采用均质化的标准，一步到位、面面俱到而侧重点不突出，规划的刚性和弹性要素界定不明。规划编制方法不适应是导致控规在实际执行过程中不适用、反复调整修改的重要原因。

1.2规划管理办法的不适应

管理与编制脱节，“控规失控”。在市场经济背景下，各投资主体为取得自身利益的最大化，往往将公益性公共服务设施、开发建设容量指标等作为市场博弈的砝码，突破规划管控的“底线”。面对上述普遍问题，规划上存在两种偏颇，一是为了适应所谓发展需求，“按需规划”、边审批边规划，将本应是“将来式”的规划变成牵就现状、牵就项目的“过去式”规划。控规编而不批，或编后反复修改，使控规成为招商引资、追求眼前利益的“工具”；另一种倾向是将控规成果视为不可更改的教条，使得项目审批处处是瓶颈，这种“以静制动”的方式导致行政管理效率低下，规划管理的适应性、灵活性不足。

1.3规划法制化建设的困境

控规方法的缺陷与成果法定化要求加剧了规划管理的矛盾。2008年颁布实施的《城乡规划法》在规划编制和管理方面提出了更高的要求，对规划调整修改的内容和程序都做出了十分严格、近乎苛刻的规定。“现实中控规的尴尬境况绝不仅仅是由于其法定地位欠缺造成的，其自身存在着功能定位含糊、管制内容和技术手段难以适应发展需要等方面不足”。

2控规编制方法研究

控规成果既要有刚性控制，又要有具体操作层面的灵活性、适应性。需要通过技术引导，将涉及公共利益的规划要素和交由市场运作的规划要素进行合理分类。确保城市发展的基本目标和原则、公益性公共设施、环境容量等重要因素不受市场博弈影响，同时又能够适应不断变化的市场需求。

2.1控规编制体系

建立“单元控规”——“地块规划”两个层次的控规编制框架体系。单元控规——中观层面的承上启下规划，落实和分解总规的要求，确保总体规划的强制性内容深化落实。地块规划——对单元控规的要求作出具体安排。“单元控规”作为法定规划，“地块规划”作为规划部门的管理技术文件。

2.2分层控规的主要任务和适用性

单元控规主要任务是落实总体规划要求，分解目标与建设总量。对各编制单元的主导用地属性、总体控制指标、“六线”(“六线”指基础设施用地的控制界线—黄线、各类绿地范围的控制线—绿线、历史文化街区和历史建筑的保护界线—紫线、水体保护控制线—蓝线和道路用地的边界线—红线)及“三大设施”(“三大设施”即城市公共管理与公共服务设施、道路与交通设施、公用设施)进行统筹规划控制。单元控规作为法定规划，主要突出“六线、三大设施”、“总量平衡”以及特色功能区内必须严格管控的刚性要求，同时指导下一层次地块规划的编制。

地块规划主要任务是落实单元控规、指导项目建设，落实上一层次单元控规的内容，确保地块规划总指标等刚性控制内容符合单元控规要求。以地块为载体，对单元规划提出的各类用地布局、容量指标等控制内容，从定性、定量、定位等方面进行细化，明确规划设计条件，指导和服务于日常规划管理。

结合发展时序编制地块控规。对于未来发展存在众多不确定因素的中远期发展区域，简化控制内容，一般编制到单元控规层次，待建设条件相对成熟，开发模式基本确定、建设主体相对明确的情况下，将第二层次即地块规划层面的规划编制到位。对于近期建设区域，则要求地块控规及时编制到位。

2.3控规的地域分类指导

为提高控规的针对性、适用性，根据地域的不同功能定位和区位特点采取差异化的管控措施，按照区域不同特征划分为:城市新区、旧城更新和城中村改造区、轨道交通周边地区、滨江地区、历史文化街区和风貌区、产业园区、一般居住区等七类特色功能区，针对七类功能区明确差异化的编制内容和深度要求。建构适合本地区的“1+X”地域化规划控制体系，即“通用+特殊”的规划控制体系。“特殊性”是指按用地主导功能划定七类特色功能区的差异化控制要素，从规划成果的可操作性和精细化管理方面加强规划研究，因地制导，做到管控到位而不错位、不缺位，从而减少规划调整。

3控规编制和实施过程管理

控规过程管理主要关注前期研究——方案形成——反馈调整——成果维护等环节。

3.1方案前期研究

规划前期研究的重点是细化现状调查，掌握动态信息。包括自然资源环境，不同功能房屋建设的数量、质量以及对应的人口分布，相关征地、建设、拆迁安置等信息，用地权属和可更新改造用地范围，公共服务设施和公用设施配套，地下空间建设和规划审批情况等七大部分内容，并据此进行现状分析评估，同时关注规划审批和诉求的动态变化。

整理和解读各类规划成果。明确规划目标定位，把握规划思路和方向。选择多个切入点诸如综合交通、地下空间、公共空间、绿化景观、防灾减灾、日照分析等进行专门研究，并将相关规划成果纳入控规，细化深化规划内容，增加规划可操作性。

了解公众需求和投资意向。深入社区、街道、了解情况，采用问卷调查、个别访谈、座谈会等方式，通过自下而上的信息反馈、方案征集，在编制过程中针对发现的问题提出解决方案，以“解题式”规划取代“画图式”规划。

3.2方案过程研究

（1)上位规划的目标分解与指标校调

控规单元规划层面主要是落实总体规划、分区规划等上位规划的总体要求，自上而下地将目标分解为各单元控规指标。同时综合分析公共设施、交通基础设施以及环境承载力，提出指标调整的方案。

（2)专项规划的衔接与整合

专项规划编制时间与内容上的“散”通过控规予以整合。专项规划通常由各专业主管部门作为组织编制单位分别委托各设计单位编制完成，规划部门参与其中的对接、指导和审查，而最终成果必须纳入控规方可发挥其对空间资源调配的作用。

（3)强化更新单元研究

全面梳理、划定可更新改造用地，将更新单元作为编制控规和实施项目管理的重点内容，从确定规划单元容量、更新方式等方面强化对更新单元的规划管控。

（4)综合考量容量指标

开发建设强度一直是备受关注的问题，开发强度的高低已从技术层面上升到经济社会发展、生态环境保护、生活质量水平、社会公平公正等方面，需要从城市设计、交通评价、日照分析、公建配套及相关技术标准等多角度进行综合论证，最终确定控规单元容量指标。

（5)制定实施策略

规划成果应明确动态调整、弹性适应的原则。要契合规划蓝图与政府阶段实施目标，统筹区域发展，关注政府近期对城市发展建设的重大决策与计划安排。通过进行面向市场的项目策划，制定“利于实施、指导项目设计”的行动计划。

3.3控规动态管理

3.3.1建立规划评估体系

规划评估是完善规划编制、提升管理水平、加大实施成效不可缺少的环节，将规划评估作为控规修编或局部调整的前置条件。规划评估的主要任务是收集、反馈和梳理规划编制、审批、实施阶段的信息，综合考量规划编制和实施效果，及时发现存在问题，对需要修编的单元规划或局部地块规划调整的必要性、可行性作出评定，从而对规划内容和政府决策、规划运作及时提出修正、调整的办法，综合平衡各方利益，指导规划动态编制和管理。

3.3.2控规调整的程序设定

控规调整的程序设定是体现规划严肃性、权威性的重要环节。应当界定规划调整的“度”和对应的程序、权限要求，将控规调整分为控规修编、控规局部调整和控制更新维护三类，制定相应的的审批程序。

（1)控规修编

包括提出申请、批准申请、编制方案、方案审查、草案公示、成果报批、成果批复、成果公布、成果备案九个环节，控规修编必须先行规划评估，并执行完整的规划编制审批程序。

（2)控规局部调整

涉及单元控规中“六线、三设施”用地布局和规模局部调整的，审批程序同控规修编，其他局部调整同控规更新维护程序。

（3)控规更新维护

分两种情形设定程序，一是涉及地块边界调整、地块合并拆分，但容积率、建筑密度等主要控制指标不变，居住用地、商业服务业用地内增加社区公益性设施的，通过建设项目规划审批程序直接确认；二是涉及专项规划调整导致控制成果变更，土地出让前，编制单元内相同用地性质地块间指标互调或者属于同一大类(用地分类标准中为同一大类)的用地间功能相互转换，对居住小区及小区以下服务设施用地进行调整，但规模不减少，工业或研发用地需要提高容积率的，通过规划部门组织专家或专业部门论证后随建设项目规划审批予以确认。经批准的规划条件应纳入控规信息平台。

3.4控规成果维护

3.4.1规划成果整合

控规成果批准公布入库后，除经规划评估需要进行修编的控规外，其间有大量的专项规划、专题研究、城市设计成果要整合转化为控规成果，此外，还有部分控规地块因建设项目需要对控规局部调整或是动态维护等。

在全面整合已审批各项规划成果和规划管理动态信息的基础上，建构覆盖全市的面向规划管理的“一张图”管理平台，其图件包括现状建设情况动态信息图、时时审批情况动态更新图、规划成果动态更新图。从法定控规划成果入库——规划实施评估——专项规划整合——地块更新调整——综合控规成果更新等方面，确保规划动态管理的规范运作。

3.4.2建立项目规划运作机制

建立单元规划－项目计划互动制度:一是将所有拟新建、更新改造的建设项目纳入规划单元统一规划；二是建立预申请项目库，将通过论证达到实施要求、具备实施条件的项目纳入项目实施计划；三是深入研究计划项目规划方案的可行性，将规划方案在基本符合单元规划的前提下转化为地块规划内容，将个案的审批整合为整体区域的统筹安排，将计划反馈到规划。

4控规实施管理的保障机制

4.1纳入法规体系

4.1.1成果的法定性

成果的法定性一方面确保控规在实施过程中相对稳定性，另一方面，在规划框架的指导下，要为以市场为主导的开发建设活动提供灵活、高效的管理服务。为此，将控规成果分层分类纳入法规体系，形成以“单元控规”为法定规划，以“地块规划”为规划部门管理技术文件的规划体系。

4.1.2程序的法定性

制定“编、审、批、调”一体化联系紧密又分工明确的的控规实施和变更管理操作规程，将控规修编、局部调整、维护更新的程序和审批权限纳入法规，确保在法律法规的框架下行使规划权力。

4.2建立责任规划师制度

规划的编制与适应动态管理是实践性很强的工作，需要规划编制和管理人员具备丰富的实践经验和专业技能，通过建立责任规划师制度，加强规划编制与管理的无缝对接。责任规划师在规划实施过程中，负责跟踪各控规单元内的项目审批和规划调整的论证与评估，通过建立一套严密的质量把关体系和贯穿全过程的综合协调与持续服务工作，实现城市规划动态管理、优质管理。

4.3培养适应高效管理的技术队伍

采用“一个规划编制单位——两个中心－两个处室”全程跟踪、无缝衔接的运作模式。“一个编制单位”即熟悉当地规划建设情况的当地规划设计院，可以选派一批业务骨干担当责任规划师，分片区负责相应的规划动态维护工作；“两个中心”即规划编制中心和信息中心，编制中心主要负责控规编制(修编)的计划拟定、规划编制方案和成果的审查、公众参与、规划成果验收以及相关规范文件草拟等技术审查工作，信息中心负责运用信息化技术进行控规动态更新、成果校验、归档等工作，负责成果入库、更新维护；“两个处室”即规划编制处和政策法规处，规划编制处主要负责对论证后认定需要调整的控规进行梳理，组织规划编制方案的报批，结合地块规划动态调整和地块规划设计条件情况，负责对控规成果进行动态更新。政策法规处负责配合规划编制处、编制中心对规章制度的出台在法律法规方面进行把关。

5结语

总的来说，控制性详细规划是城市规划编制实施的有效手段和主要方式，是城市规划的核心，在城市和谐规划中发挥了重要的作用。然而当前控制详细规划体系中还有许多不完善的地方，导致控规应有的优势和作用在建设实践中无法充分发挥，因此，编制人员应从控规存在的问题、编制方法、实施管理和保障机制等方面入手，制定出切实有效的优化措施，以完善现有控制性详细规划体系，提高控制详细规划体系的科学性、经济性以及可实施性，以期建立符合市场经济运行规律、适应城市发展建设的控制详细规划编制和管理体系。

参考文献

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