国际海道测量组织海洋界限与名称工作研究

刘佳1夏启兵2

交通运输部北海航海保障中心天津航测科技中心天津300211

摘要：随着人类开发海洋进程加速，各国对海洋权益的重视日益加大，海洋划界也成为了现今国际海洋事物最具争议性的问题。“海洋和海域的名称与界限”（S-23）作为IHO正式出版物，对海洋划界和界线地图编制具有较重要的参考作用。本文主要介绍海洋界限与名称相关背景，分析了S-23修订发展的进展，期望对相关管理和学者起到一定参考作用。

关键词：海洋权益国际海道测量组织海洋界限

一、海洋划界问题背景

地球的表面积为5.1亿平方公里，其中海洋的面积为3.67亿平方公里，占整个地球表面积的70.8%。海洋蕴藏的各类资源十分丰富，据调查，海底蕴藏着1350亿吨石油，占世界可采储量的45％。海底表面还广泛分布着形状像土豆一样的深海矿物资源锰结核。它含有锰、铜、钴、镍等55种金属和非金属元素。整个海底大约覆盖着3万亿吨锰结核，仅太平洋就有1.7万亿吨。如果按目前的工业消耗计算，仅太平洋锰结核中含有的金属钴就可以供全世界使用900多年，海洋资源的丰富由此可见一斑。

在经济迅速增长、人口快速增加及城市化程度加快而全球陆地资源日益枯竭的背景下，人类把目光投向海洋是理所当然的。随着，人类开发海洋进程的加速，各国都越来越重视海洋的相关权益，国际海洋划界也成为了现今海洋法中最具争议性的问题之一。随着专属经济区制度的建立，每个沿海国和群岛国都将至少面临同一个邻国的海洋划界问题。所谓海洋划界，是指在两个或更多国家的海洋权利发生重迭的情况下确立其相互间海洋边界的过程。如果不存在其他相邻或相向国家的限制，每个沿海国和群岛国都可以获得公约所规定的最大范围的国家管辖海域，如12海里的领海、24海里的毗连区、200海里的专属经济区等。然而，在许多情况下，由于两个或更多国家对于某一特定海域都拥有权利并彼此重叠，因此就产生了海洋划界问题。按照所涉及海域的性质，海洋划界包括领海划界、毗连区划界、大陆架划界、渔区划界和专属经济区划界。海洋划界也是我国面临的迫切问题之一。由于受地理条件的限制，我国在黄海、东海和南海都面临着与周边国家的划界问题，目前只与越南就北部湾的划界达成协议。中国需要与周边若干国家划分海洋边界：在黄海面临与朝鲜和韩国的划界问题，在东海主要面临与日本的划界问题，在南海面临与菲律宾、马来西亚、印度尼西亚、文莱、越南等国的划界问题。

二、S-23修订进展

国际海道测量组织（IHO）是国际上有关国家为协调发展海道测量而组成的政府间国际性组织，1921年6月成立于摩纳哥。IHO在1929年、1937年和1953年三个阶段确定了海域名称的标识规定，分别形成了S-23的第一版、第二版和第三版。一般情况下，各国绘制世界地图的理论根据是IHO编写出版的“海洋和海域的名称与界限”S-23。虽然S-23在前言中澄清其不具政治意义，也不影响海域的实际管辖权和控制权，但实际上它具有高度的政治敏感性，不仅影响国家的民族情绪，也被部分的视为相关海域的政治、法律和主权方面的主张。

为了将长期得不到更新的S-23第3版进行修订，在2009年，IHB提出建立专门工作组“S-23修订工作组”的建议得到成员国压倒性多数的支持，该工作组职责（TOR）为“制定特别出版物S-23（海洋和大洋的界限）的修订版，并将该修订版及工作报告提交IHB，以便于得到成员国认可”。工作组议事规则（ROP）指出“工作组决议一般应该获得一致通过”。新成立的S-23工作组主要采用通信的方式开展工作，必要时也召开面对面会议。

（一）第17届国际海道测量大会前进展

出版物“海洋和大洋的界限”（S-23）新版的开发始于1977年，第14届国际海道测量大会的第17号决议给IHB分派了开发IHO出版物S-23修订版的任务，以替换过时的老版本，即1953年的第3版。在1986年，向所有成员国提供了一个S-23第4版的最终草案（见1986年2月27日发布的第6号通函），但这个第4版草案未获得认可。在1997年第15届国际海道测量大会之后，指导委员会决定推进这项工作，决定开始相关的顾问服务。

在2002年8月，再次向所有成员国提交了一份第4版的最终草案以求批准（见2002年8月9日发布的第30号通函）。在这个第4版中，涉及韩国半岛至日本群岛之间地理区域的两页未包含进来，并在通函中给出了一段解释：在稍后阶段可发布一个关于此问题的附录。通函强调指出，此问题政治敏感性很高且不涉及技术问题。为将这两页定稿下来，虽然IHB在过去的三年已经竭尽全力，但未能成功。

作为日本和韩国同其它成员国代表及其政府接触的结果，2002年9月1日履行其职责的新一届指导委员会立刻面临了来自各成员国海道测量机构、政府部门、大使馆的大量相关疑问，即关于第4版这两页的过于冗长问题。由于相关问题已经超出了本组织和指导委员会的技术宗旨，因此指导委员会的立场是对这些问题不作回复，并决定中断投票程序，且在2002年9月19日通过第38号通函告知了各成员国。在投票过程被中断之后，IHB即再无收到成员国的任何投票回复。

在2003年1月印度果阿召开的战略计划工作组（SPWG）会议期间，日本和韩国代表团的团长与指导委员会主席进行了会谈。两位团长告知主席，两国已经开始讨论韩国半岛和日本群岛之间海域的命名问题，因此恳请指导委员会在两国双边会谈结果明确之前不要再采取任何相关行动。但基于两国提交的报告来看，在2007年第17届国际海道测量大会之前未取得明显进展。

（二）第18届国际海道测量大会前进展

在第17届国际海道测量大会（2007年）至第18届国际海道测量大会（2012年）的这五年期间，S-23继续推进出版物发布的相关工作。

在2007年第17届国际海道测量大会上，大会主席建议出版物S-23第4版分两卷来发行，第一卷用以包含所有达成一致的问题，并可立即出版，第二卷将包含所有保留的未决问题，直到问题能够解决。但是，这个建议仍然得不到采纳。此外，还有多个关于S-23中如何命名韩国半岛和日本群岛之间海域的一些观点被提议，但它们不是被相关国家的一方就是双方拒绝，或者未得到成员国的适当大多数支持。

在2009年，IHO新成立S-23工作组。S-23工作组第一次会议于第4届IHO特别大会召开之前的2009年6月1日在摩纳哥召开，来自14个成员国的39名会议代表参会。在第一次会议期间无人愿意自愿担任S-23工作组主席职务。法国提议指导委员会主席应该担任工作组主席，并得到其它成员国支持。虽然任何IHO工作组的主席原则上应该由某个成员国的代表担任，但由于未有自愿承担者，为了将工作继续推进，AlexandrosMaratos中将接受了主席职位。美国海军少将ChristianAndreasen和上一届IHB主席被选为工作组副主席，IHB的Ing.enchefMichelHuet被选为工作组秘书。依照工作计划，工作组将重点解决3个争议区域，即韩国半岛和日本群岛之间海域的命名问题，马六甲海峡和新加坡海峡是否应该被认为是印度洋区域或南中国海及其东部群岛区域的一部分，以及中国提议的对南中国海、中国东海和黄海区域命名和界限变更的建议。经过讨论研究，工作组成员一致同意，马六甲海峡和新加坡海峡应该被当成一个单独的、连续的水路，在S-23中组成一个单独的行政管理区。以及同意按照印度的提议，修改马六甲海峡的西边界。

S-23工作组第二次会议由新加坡海事和港务局的海道测量处在新加坡主办，来自13个成员国的42名会议代表参会，工作组报告于2012年2月20日通过第24号通函发送给了各成员国。在第2次工作组会议期间，会议同意澳大利亚、法国、日本和韩国向工作组主席提供有关的建议，以便于将这些建议采用通函发送给工作组成员考虑。在2010年9月，法国告知工作组成员“因为未被相关国家支持，法国决定撤回其建议。因为S-23工作组事物的外交方面问题，法国发现很难单独向工作组提供有关的和中立的技术建议，因此决定终止对S-23工作组事物的参与”。工作组报告的第3.2章节给出了该建议。从回应的情况来看，显然未有对日本和韩国提出建议的明显支持。一些回复公认，澳大利亚提出的建议可作为该海域解决方案的可能基础。基于各方陈述、提案研究分析及有关评论，工作组主席向工作组成员提出了一个“前进路线”，即保留现有版本对该海域的命名，并在同一页面包含表达任何保留意见的成员国名，同时配以有关描述保留意见针对名称和地理界限（详细情况可在附件中包含）。还建议在S-23序言部分包含一条“重要告知”，该告知将指出S-23出版物的技术原则，限制其作为政治和司法方面的用途。从收到的回复情况来看，对这个建议未获得一致认可。工作组成员观点大体有三类：一是支持一个命名，并在附件中插入保留意见；二是支持相关页面使用多于一个的命名，且不出现在附件中；三是，出版修订版前相关成员国必须达成协议，且必须给予更多时间促成协议达成（此种观点占大多数）。关于中国提议的修改内容，在新加坡召开的第2次S-23工作组会议中，及工作组主席与工作组成员的后续通信中进行了讨论。工作组成员对某些建议达成一致同意，但未对这两个提议达成一致同意。

在2011年10月，工作组主席和秘书分别与日本和韩国代表团分别进行了会谈，以探究可能的前进路线。在2011年11月4日，日本和韩国进行了直接磋商。这几次会议都未成功找到前进路线。

2012年4月23至27日，IHO第18届大会于在摩纳哥总部举行。关于S-23相关的海洋划界问题，由于日韩两国意见相差甚大讨论未得到结论。日本提出：以第三版为基础，S-23第四版先将过去有争议但现在已经达成共识的内容吸收进去，至于仍有争议的部分则维持第三版原状。这意味着，该海域仍单注为“日本海”。韩国坚决反对，主张：即将修订的第四版一定要并记东海。会议对日本提案进行了表决，只有日本自己一票赞成，连曾正式表示支持的美英两国也没投赞成日本的票。

（三）第18届国际海道测量大会后进展

由于S-23工作组的工作和工作组各成员表达的立场都受到相关国家外交游说的影响。基于过去20年里该海区命名方面的努力，IHO认识到：在相关国家之间未达成协议之前，S-23出版物的新版本不能被最终完成。在最近对2012年第24号通函的回复中，多个成员国也反映出这个观点。

在这种情况下，注意到在这么多年时间内未取得任何重大进展，且考虑到S-23工作组的建议未被成员国接受（2012年38号IHO通函中指出），因此2014年12月召开的第五届国际海道测量特别大会（EIHC）决定暂停该问题争论，留待下次IHO大会讨论。

（四）第1届IHO大会相关问题进展

第18次国际海道测量大会后，IHO酝酿了机构改革。2017年4月24日至28日，第1届国际海道测量组织大会在摩纳哥召开，300余名代表参加了会议，标志着新的组织机构正式生效。本次大会，日韩两国再次分别抛出提案，各执己见。争论的核心仍然是位于日本与朝鲜半岛之间的海域，即朝鲜半岛以东、日本海以西、俄罗斯远东部分以南的海域的命名问题。由于各不让步，未达成一致，。

三、相关结论和建议

（一）对海洋划界命名持续进行关注

虽然从S-23修订的发展历史和当前现状来看，短时间内S-23的修订难以取得实质性进展，且陈旧的S-23当前版本现实指导意义越来越弱化，甚至不排除该出版物将来被废止的可能，但是我国还是应该对相关的工作动态给予足够的关注，积极参与有关海洋划界方面国际法规的讨论和制订，使之能合理反映我们的利益和要求，对于涉及我国南海等相关区域的划界和命名要保持足够的敏锐度，关键问题上应据理力争、寸步不让。

（二）国家对海洋划界命名问题统筹考虑

海洋划界、命名相关问题事关重大，牵涉民族情感和国家凝聚力，涉及政治、经济、文化、历史、法律、技术等多个方面，单靠一个部委、机构的力量远远不够。建议国家对海洋划界问题给予高度重视，统筹外交、海事、海军、海洋、渔业、学界等多方面力量，全方位、多角度跟踪、参与相关国际事务，如联合国地名标准化会议（UNCSGN）、国际海道测量组织会议、国际海底地名分委会等。加大历史研究、案例分析、现状评估、技术研究和外交斡旋力度，确保我国相关权益最大化。

（三）加大对我国涉海图书检查力度

当前，各类地图产品种类极大丰富，特别是以互联网海图、手机APP海图和应用系统专题海图为代表的数字化海图产品迅猛发展，给海图监管带来较大障碍，造成不少海域、岛屿、地名标示或注记错误，既可能引起外交纠纷，还可能被国外不当利用，损害我国相关涉海权益。建议国家加大对相关问题科普教育，开展经常性涉海图书产品的检查和纠正。

（四）加大涉海历史资料的保护和利用

纵观国际海域纠纷的处理，既有法律法规的不断完善，又有国家实力的不断碰撞，更有历史传承的不断延续。世界上两个以上国家之间的海域的争议，往往要靠历史追溯去寻找证据。因此，建议国家要对涉海历史资料的保护和利用加大投入，建立系统的资料库，避免这些珍贵资料的流失。

参考文献：

[1]18届国际海道测量大会会议文档“建议的IHO2013-2017工作计划”

[2]18届国际海道测量大会会议文档“建议的IHO2013年工作计划”

[3]18届国际海道测量大会会议文档“IHO2007-2012期间的公共事务报告”

[4]18届国际海道测量大会会议文档“IHO2007-2012期间的海道测量服务与标准报告”

[5]18届国际海道测量大会会议文档“IHO2007-2012期间的区域间协调和支持报告”

[6]InternationalHydrographicBureau，1953，LimitsofOceansandSeas（SpecialPublicationN°23），3rdEdition

[7]InternationalHydrographicBureau，1986，LimitsofOceansandSeas，SpecialPublication23，Draft4thEdition

[8]InternationalHydrographicBureau，2002，NamesandLimitsofOceansandSeas，SpecialPublicationNo.23，4thEdition，EnglishVersion，FinalDraf

作者：刘佳

单位：交通运输部北海航海保障中心天津航测科技中心

作者简介：刘佳（1982-），女，河北唐山人，主要从事海事国际履约追踪方面的研究。

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