“行政审批局”模式关于实现简化行政审批流程的思考

杨洋杨启航

（吉林大学行政学院，吉林长春130012）

摘要：为加快政府职能的转变，行政审批制度改革不断深化，各地在实践中探索，实现了从政务中心到行政审批局模式的转变，目前的行政审批局模式中，行政审批局大多作为同级政府组成部门，通过整合其他部门的行政许可权，调整相关行政审批职能和人员编制，实现“一枚印章管审批”、“一套清单定权力”、“一个平台做服务”。该模式改革力度较大，收效较好，但在实践过程中依然存在一定的问题，需要进一步完善。

关键词：行政审批局；审批流程简化；成效；问题

行政审批局是近年来适应政府职能转变、解决办事流程繁杂等问题而建立的行政审批机构。通过整合行政审批机构、划转行政审批权限、创新行政审批方式等途径形成了独特的“行政审批局”模式，并取得了显著成效。但该模式依旧存在不足之处，需要我们在实践的过程中不断修正完善。

一、行政审批局成立的背景

从国务院2001年颁布《国务院批转关于行政审批制度改革工作实施意见的通知》和《关于贯彻行政审批制度改革的五项原则需要把握的几个问题》,在中央改革部署的指示下,地方各级政府开展审批集中化改革的步伐迅速加快。《行政许可法》与《全面推进依法行政实施纲要》施行后,旨在整合政府内部审批职能的许可集中化运动更加火热,一时蔚然成风。【1】

由于各个职能部门集中人力进驻到政务中心，只是实现了物理空间上的集中，多年形成的以部门为主体的行政审批体制并没有从根本上得到改善，从而造成行政服务中心普遍存在“两头跑”、“体外循环”和“收发室”等问题，因此改革更是势在必行，行政审批服务局便应运而生。它是在行政审批制度改革中诞生的为实现政审分离、加强事中事后监管而设立的一个新的政府部门，突破部门利益壁垒，增加行政审批事项的含金量，而依法设立。

2008年12月,成都市武侯区正式设立行政审批局,作为区政府主管行政审批办理工作的政府工作部门,实体审批部门的“行政审批局”模式得以创立；2014年5月,天津市滨海新区成立行政审批局；2015年5月,中央编办、国务院法制办在天津市滨海新区召开现场会,认为天津市滨海新区、成都市武侯区等地实施“审管分离”是行政审批制度改革的一大探索,确定在河北、广西、天津等8个省(自治区、直辖市)开展扩面试点,得到各地积极响应。随后,广西南宁、北海,浙江天台,江苏南通等地相继挂牌成立行政审批局,实行“一枚印章管审批”。【2】“行政审批局模式”由此全面铺开。

二、行政审批局模式如何实现行政审批流程的简化

（一）成立行政审批局的改革内容

通过对现有的行政审批局模式进行探究，概括起来行政审批局的改革主要包含以下几个方面：

首先是整合行政审批机构。行政审批局是基于政务中心基础上的改革产物，二者的根本区别在于政务中心主要负责完成日常的工作运行，而审批局通过将分散在不同部门的审批机构整合到一起，真正实现独立承担具体的行政审批事项。成立行政审批局的关键是要组建专门的审批处（科）和配备专职的审批人员。其中，组建专门的审批处（科），要打破现有部门的划分，对审批职能重新进行整合。【3】

其次，划转行政审批权限是改革进行的关键环节。行政审批局的主要职责是具体地履行行政审批职能。因此，政府将行政审批职权一次性划归给行政审批局是改革的核心。只有科学明确完成职权划分，行政审批局才能逐步完善组织建设机构体制，最大化发挥其职能。

最后，创新行政审批方式是行政审批局模式的根本任务。为了确保行政审批局模式能够适应社会现状，运行时能够取得显著效果，在行政审批体制改革的过程中，要大胆进行体制的创新，简化审批，规范审批，高效审批。充分发挥行政审批局权力相对集中的特点，再造审批流程，推行全程代办，合理利用互联网平台，让行政审批局模式真正起到便民利民的作用。

（二）行政审批局的特点

1.审批数量大幅精简

有限政府从政治角度讲是政府的权力和职能受到限制。为促进政府职能转变，实现权力瘦身，同时完善社会主义市场经济体制，政府将简政放权和行政审批制度改革作为突破口，而全面梳理行政审批项目又是其重要环节。

2.依据以法律法规为主

有限政府从法律角度讲是宪法和法律制约政府，实现法治政府建设。行政审批项目的设定依据可反映政府权力来源是否合法。例如，浙江省行政审批权力清单项目的法定依据中，含有法律和仅有国务院及其部门文件的项目约占总数的86．05％，河南省91．94％，重庆市76．06％；而重庆市仅将地方政府文件作为法律依据的审批项目在三省市中最多，约占13．13％，河南省和浙江省仅占1．88％、2．63％。【4】三省市审批项目设定依据多以法律法规为主，其中，河南省和浙江省对具有法律和国务院文件依据的审批项目予以保留，针对地方政府文件而设立的项目较少，而重庆市则需进一步对审批项目的法律来源梳理规范。

3.线上与线下相结合

随着近年来互联网的迅速普及与发展，互联网变成了我们日常沟通、交流以及获取信息的主要渠道。李克强总理在2016年的政府工作报告中提出了“互联网+政府服务”，各地积极探索，创新出了“互联网+行政审批”的新模式。它打造了一个行政审批网上办事大厅，把审批事项统一搬到网上办事大厅，建立起网上服务体系，形成线上与线下两个办事大厅集中审批的模式。

这种创新模式不仅使得行政审批过程更加规范、权力更加透明，而且大大方便了公民和企业，提高了审批效率，减少了行政成本。【5】同时也更体现了政府为人民服务的本质色彩，使政府职能由管制到服务的转变又向前迈进了一步。

三、行政审批局模式的成效

行政审批局，这一改革的探索型产物通过“审批结果推送、部门内部流转、监管信息反馈、协同处理办件、分类汇总统计”等具体机制，利用互联网统一数字平台，节约行政成本、优化决策、提高效率；其开放式、全透明的新型办公模式，缩小了政府与公众的距离，重塑行政文化，形成良性政企关系、政社关系。

（一）优化政府流程，实现转变政府职能的目标

行政审批是管理社会的一个重要的事前监控手段，行政审批局是行政审批制度改革的成果。目前，我国行政审批制度改革主要经历了三个阶段：一是以培育自由市场为核心的简政放权；二是以自我管束为核心的规范权力运行；三是以提升政务品质为核心的政府治理。【6】正是政府理念的不断创新推动着改革的不断进行，政府只有通过不断反思革新才能及时应对公共需求的变化。行政审批局的成立正式体现了政府的理念创新，推进了政府职能的转变，是大部门体制改革在行政审批领域的重要体现。通过整合多个职能相同或相近的部门实现政府部门的精简，行政审批局通过将不同的行政审批窗口集成到一起，并在此过程中进行职能的重新划转与简化，响应了大部制改革的方向。

（二）节省行政成本

设立行政审批局，进行审批权责的明确调整和并转，将整体的审批权从其他分散的职能部门归总整合到审批局。同时，坚持“编随事走、人随编走”的原则，履行原行政审批职责的部门工作人员可以一并转到行政审批局，由行政审批局组建精干的行政审批工作队伍，政府的总编制不会增加。【7】同时，随着改革的推进，审批机制的优化，审批流程的合并，审批人员素质的提高，实行“一岗多能，一人多专”，逐步精简行政人员的数量，减少行政成本。在经历初步整合之后，天津滨海新区行政审批局从事审批的人员仅为改革之前的三分之一，成都武侯区行政审批局从事审批的人员减少了40多人。

（三）提高行政审批效率，改善民生福祉

合并审批点，缩短审批周期。通过优化审批流程能简则简、能并则并，压缩前置环节，缩短办理时限，实施并联审批、模拟审批、代办审批、多图联审、多评合一、区域评估、网上审图、电子踏勘、联合验收等创新举措，为企业提供全流程、精准化的服务。【8】审批局成立之后，相关审批事项相对集中审批，推进行政审批体制一体化、扁平化进程，提高行政审批效率避免拖沓。改革过程中审批效率不断提高，公共服务水平提高，公众满意度增强，吸引世界著名企业投资、方便百姓办理个人业务。具体业务办理过程中，最大化发挥网络在这个过程中的积极作用，可通过网络共享服用的材料，办理人不需要重复提交；能通过网络核验的信息，单位不再重复提供；可通过网络办理的业务，无须再去现场办理，真正提升百姓的满意度和获得感。

四、行政审批局模式所存在的问题

行政审批局是一项创新和探索之举，其发展大体需要经历四个阶段，即初创阶段、聚合阶段、正规化阶段、精耕细作阶段。初创阶段，审批局各方面尚不成熟，主要依赖于上级领导的命令和压力，整个机构内部与外部的正常运转往往都需要领导亲力亲为，对领导自身能力的要求相对较高。同时，窗口人员对于技术并不是很熟悉，容易出现管理真空，管理效用低下的情况。在聚合阶段，机构的基本方向和目标已经确定，机构内部的人员设置也逐渐成熟，但各个环节还处于探索阶段，各部门可以明确各自的职能，合理分配任务，协力合作取得成功，但仍需要召开协调会议处理日常事务。在正规化阶段，相关程序、体系及办事流程制度化，不再需要借频繁的会议来解决问题。在精耕细作阶段，已有比较成熟的流程机制，只是进行一些后期的完善、协调。目前我国行政审批局多处于初创阶段或是聚合阶段，在运行过程中难免暴露出一些有待解决的问题。

（一）关于行政职权事项划转问题

行政审批局的主要职责是办理行政审批事项，因此在划转行政审批事项上并不存在分歧。但在实际中，由于工作机制尚不健全，许多虽然不在审批事项目录中，但办起来与审批没有任何区别的行政职权事项，包括登记、备案、审定、年检、认证、监制、检查、鉴定。这些事项是否划转，目前的认识并不统一。【3】部分试点单位只是将审批职能划转到行政审批局而其他一些配套业务的办理仍归属于原部门，所以很多检查鉴定等环节仍需要回到原部门进行办理，导致工作效率大打折扣。因此，要想真正优化行政审批程序，提高行政审批效率，就必须明晰审批行为与监管职责的界限，必须将局部的程序集中转变为全面的权责集中，这样行政审批局才有可能真正发挥其功能。

（二）行政人员的培训问题

在这个专业化时代，政府各部门的分工越来越细，很多领域的审批业务都需要比较高的专业素养，对战们人才的需求越来越多。设立行政审批局，是把很多不同部门的职能集中到一起，无疑需要大量跨业务领域综合型人才。【6】所谓夸业务领域的综合性人才，是指精通于审批的各个环节的专业性人才。然而要培养出这样的人员并不是一件容易的事情，很多关于行政审批的具体事项经验是在亲身实践中积累起来的，审批能力也是逐渐培养起来的，因此想要培养出这样精专于各个方面的审批人员不可能在短时间内实现。在行政审批局这一机构试点阶段，各地领导纷纷派出相应部门的专精人员进入行政审批局，这样可以在短期内熟练应对大量的审批业务，避免由于业务流程不熟练而延长审批时间降低审批效率。但如果后期的人员培训不能及时跟上，专业化人才资源长期处于短缺紧张的状态，那么行政审批局这一机构就会很难运行下去，最后变成行政审批局只是办理一些简单的业务，那么这也就失去了行政审批局设立的最初意义。

（三）权利过分集中，增大权力寻租的廉政风险

成立行政审批局是为了将分散在各个不同部门的行政审批权力集中起来，由行政审批局统一执行这项权力。试图通过这一举措，减少审批事务的经办人，以此来提高行政审批效率，避免审批过程中的寻租现象。行政许可审批权是行政权力中最重要的一项经济管理权限，行政审批体制改革之所以推进艰难，就是减少规范政府手中这项具有“含金量”的权力所带来的阻力。【6】审批权分散在各个部门的时候，常见各种寻租现象，如今若将这些权力都统一集中到一个部门，违背了权力分散的原则，给相关工作人员带来了更大的寻租空间，增加了非法寻租的风险。

（四）行政审批局模式易出现信息孤岛问题

政府组织中的信息孤岛指的是在政府组织的发展过程中，由于组织内外的信息不对称，堵塞了组织内的个体和团队的信息传递渠道，阻碍了组织的系统思考，使得组织内无法形成有效的信息共享、知识共享，进而呈现出一种个体、团队和组织三者间相对孤立、相对封闭的信息交流状态。【9】信息孤岛问题在行政审批局模式中体现的尤为明显。行政审批局的成立虽然在体制上打破了原本存在于各个部门之间的界限，实现了物理上的集中。但是大多数机构仍然沿用先前的工作模式，使用专门的网络平台进行审批，完成工作任务，且非本机构的人员无权进入该网站。这导致审批信息无法共享，难以体现行政审批局自身权力集中的优势。

五、结语

在行政审批制度改革不断推进的过程中，行政审批局模式因具有实体办理、集成审批的独特优势，已经开始从“一枝独秀”发展到“多地开花”。但不可忽视的在推进的过程中依然面临很多挑战，部门内部的构建以及不同部门之间的沟通协调都需要不断完善，追求公共服务水平的全面提升，打造提升社会公民福祉的服务型政府。

参考文献

[1]朱新力，黄玉寅.《“行政服务中心”模式的实践、正当性与时代出路》[J].《浙江学刊》2013年第5期.

[2]姜书彬.《相对集中行政许可权之“行政审批局”模式探析》[J].《机构与行政》2016年6月.

[3]郭晓光.《成立相对集中审批权的行政审批局之思考》[J].《中国行政管理》2014年第8期.

[4]陈升，王梦佳，李霞.《有限政府理念下行政审批改革及绩效研究——以浙、豫、渝等省级权力清单为例》[J].《公共行政评论》2017年第4期.

[5]王成程.《从部门审批到网上审批：行政审批的模式变迁》[J].《长江论坛》2017年第3期.

[6]缪世岭，贾传令.《推广设立“审批局”应慎之又慎》[J].《中共南京市委党校学报》2017，(3).

[7]贾义猛.《优势与限度:“行政审批局”改革模式论析》[J].《新视野・行政审批制度改革研究》2015.5.

[8]汤淇皓.《行政审批局模式的改革实践与发展路径———以南京江北新区为例》[J].《中共南京市委党校学报》2017，(6).

[9]唐平秋，姜晓飞.《论“信息孤岛”对政府组织发展的制约与对策——基于学习型组织理论的视角》[J].《中国行政管理》2015(5):61-64

作者简介：杨洋（1998-）女，辽宁省盘锦市人，学生，本科，单位：吉林大学行政学院行政管理专业。

杨启航（1998-）男，满族，辽宁省兴城市人，学生，本科，单位：吉林大学行政学院政治学与行政学专业。