行政复议案件听证问题探讨

高林

摘要：通过对《黑龙江省行政复议案件听证审查规定》的认真学习和深刻领会。针对行政复议案件听证的有关问题进行探讨。

关键词：行政复议；案件；听证

《黑龙江省行政复议案件听证审查规定》于2006年3月15日经黑龙江省人民政府第三十二次常务会议讨论通过，并于5月1日起实行。这是在我省各级行政机关多年来以听证审查方式审查行政复议案件进行有效探索的基础上，作出的规范性规定，从而在规范行政复议案件审查程序、提高行政复议案件审查质量，进一步健全和规范行政复议听证审查程序有了明确的规定。可以进一步加强法制政府建设，加强依法执政能力和社会主义和谐社会建设。通过对《黑龙江省行政复议案件听证审查规定》的认真学习和深刻领会，对以下一些问题进行一些有益探讨。

1关于行政复议案件听证的合法性和合理性问题

长久以来，不少人认为《中华人民共和国行政复议法》对于行政复议听证未作出明确规定，依据行政法法无明文规定不得为的原则，对行政复议的合法性提出了质疑，行政复议听证在法律角度是合法的，从法律角度上看，虽然行政复议法第22条没有关于听证的规定，但规定了在申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要的情况下，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。行政复议法第22条只明确了调查情况、听取意见的对象，并没有对调查情况、听取意见的方式作出限制，举行听证显然属于调查情况、听取意见可采取的方式中的一种，因此，为行政复议引入听证程序并不违背行政复议法的精神，相反，引入听证便于全社会共同监督行政复议案件公开、公正审理，更好地保障了公民、法人和其他组织的合法权益不受非法行政行为的侵犯。从实践角度上看，行政复议案件原则上采用书面审查，所谓“书面审查”《是指行政复议机关审理行政复议案件，只需根据行政复议的申请人和被申请人提交的复议法律文书，与申请复议的具体行政行为相关的笔录等案卷材料，以及行政复议机关收集的证据等复议材料进行书面审阅后，作出复议决定的一种审理方式。行政复议案件书面审查原则，体现了行政复议作为行政机关内部监督和讲求效率的特点，但书面审查存在不少缺陷：

一是案件中某些关键事实和证据尚存疑点，书面材料无法体现；

二是一些执法人员制作处罚文书及复议答复书时，对案件事实认定、证据采信、定性及处罚依据等方面说理性不强；

三是部分证据效力上存在瑕疵，如某些办案人员以强制或诱骗等不合法手段取得证据，复议机关仅通过书面审查难以全面了解和查清案件基本情况；

四是在行政复议时采取书面审查，对作为被申请人的执法人员没有依法办案的压力。为了促进行政复议公开、公正审理，提高案件审理的透明度，保障公民的知情权，行政复议听证制度的引入就成为必然。

2行政复议听证审查的范围问题

哪些复议案件的审查需要举行听证，这就是行政复议听证的范围问题。这个问题又可细分为三个小问题：

一是要不要界定行政复议听证的范围；

二是界定行政复议听证的范围的方式是什么；

三是如何界定行政复义听证的范围。

关于要不要界定行政复议听证范围的问题。行政复议法第22条已经表明了一个态度，这一条确定了行政复议案件以书面审查为原则，以其他审查方式为例外的指导方针，显然，需要举行听证的案件是有限的，而不是普遍的。既然是有限的，就需要一个范围的界定。因此，行政复议听证范围的界定是必需的。关于界定行政复议听证的范围的方式问题。行政复议机构肯定不是对任何行政复议案件都采取听证的审查方式，而是有选择地举行行政复议听证，选择的标准就确定了行政复议听证的范围。关于如何界定行政复议听证范围的问题。界定行政复议听证范围应考虑以下三个方面的因素：

一是当事人对案件事实和适用依据方面的争议程度；

二是案情疑难、复杂程度；

三是案件的社会影响程度。

这三方面因素既可以单独考虑，也可以综合衡量。至于申请人是否要求举行听证，不能作为举行听证的标准，因为即使申请人要求举行听证，但如果案件本身非常简单，行政复议机构可以决定不举行听证；即使申请人没有要求举行听证，但如果案件本身非常复杂，行政复议机构可以决定举行听证。

《黑龙江省行政复议案件听证审查规定》第八条十分明确地按照上述原则规定了行政复议听证的审查范围，第八条规定：下列行政复议案件应当进行听证审查：

a.两个或者两个以上有独立请求权的申请人，对同一或者同类的具体行政行为申请行政复议，法制机构决定合并审查的行政复议案件；b.涉及第三人的行政复议案件；c.涉及行政赔偿的行政复议案件；d.案件处理结果涉及国家利益、公共利益的行政复议案件；e.被上级行政机关责令受理或者限期审查的行政复议案件；f.本辖区有重大影响的以及涉及香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾地区的行政复议案件；g.案情重大、疑难、复杂的行政复议案件。同时第九条还规定：申请人提出听证审查或者行政机关法制机构认为有必要听证审查的，可以进行听证审查。

3关于听证审查过程中被申请人能否补证的问题

行政复议对补证并无规定。从行政法“法无授权即禁止”的原则来看，显然被申请人在复议过程中不得补证，即使申请人或第三人提出了其在行政程序中没有提出的反驳理由或证据，此时，鉴于《复议法》第二十二条规定复议机构向有关组织和人员调查情况的前提是申请人（而不是被申请人）提出要求或复议机构认为必要，被申请人并没有程序上的启动权，如果申请人不提出要求或复议机构认为无必要或即使认为有必要但受制于客观条件制约而无法去调查，对被申请人显然是不公正的，从公正角度出发，立法时应当明定允许被申请人补证，这也是行政复议听证审查的必要保障。但是这种补证要受到一定的限制，这种限制就是证据已经被搜集而暂时不能提供或者申请人提出了具体行政行为时未涉及到新的证据，其他事项是不能补证的，即使补证也应当作为无效证据对待。《黑龙江省行政复议案件听证审查规定》对此问题作了清晰的规定，该《规定》第四十一条规定：有下列情形之一，被申请人经听证审查合议庭同意可以补充相关的证据：

a.被申请人作出具体行政行为时已经收集，但是因为不可抗拒的事由或者其他正当理由不能提供的；b.申请人或者第三人在听证审查过程中，提出了在被申请人实施行政行为过程中没有提出反驳理由或者证据的。也就是说在发生不可抗力或证据正在被其他事项合法使用等情形时，被申请人可以在这些情形消失后提供；或者被申请人在实施行政行为过程中申请人、第三人已经认可，没有提出反驳理由、证据等，而在复议听证审查过程中又提出了有利于自己的证据或者理由的情况下，为明确案件事实被申请人可以在这方面进行补证，但不能超出此范围。

此外，《黑龙江省行政复议案件听证审查规定》还规定了行政复议机构的补证权，规定行政复议机关的法制部门有权向有关组织和人员调查取证，甚至可以委托依法设定的鉴定、勘验机构进行鉴定、勘验，但这种补证不能作为维持具体行政行为或者确认具体行政行为合法、有效、适当的证据，但是可以作为撤销、变更原具体行政行为或者确认原具体行政行为违法、无效或者不适当的证据，这一点也请广大复议人员在实际工作中注意。