城市基层整体治理模式创新

徐龙喜

——浦东新区周家渡街道标准化样板居民区建设的理论与实践

上海复旦规划建筑设计研究院有限公司上海市200000

摘要：文章以上海市浦东新区周家渡街道云台二社区治理为重点案例，通过“党建引领、居民参与、社区协商、小区营造”等多个方面进行深层次的社区治理的实践研究。治理总体目标以提升党的组织力为统领，以党建引领社会治理创新为突破口，以公共管理、公共服务、公共安全为重点，以美好生活先行区为载体，抓重点、补短板、强弱项，全面探索融组织再造、社区营造、公共（文化）服务圈打造、资源整合、居民参与、居民自治、机制创新、标准示范等于一体的居民区整体性治理模式，切实提升社会治理的整体绩效，加强社区居民的归属感，回应人民群众对美好生活的需求和向往。

关键词：社会治理；党建引领；小区营造；居民自治

（一）背景与起因

1、周家渡街道基本情况

浦东新区周家渡街道是上海市有着60年历史的老城厢、老街道。街道辖区共有各类居住小区76个，其中老旧小区占比高达73%。城区形态陈旧，基础设施薄弱，居民生活条件落后，老旧小区环境相对于商品化小区呈现明显破败的景象。

2、社会治理新时代与“美好周家渡”战略的提出

中共十九大报告提出，新时代我国社会主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。在城市中国时代，社区是城市的基本构成单元，是城市居民的生活交往空间，社区治理的好坏直接关系到城市治理的质量以及城市居民的获得感和满意度。

2017年底，周家渡街道借着“大调研”的东风，党政领导深入一线，兵分多路，对街道58000户社区居民家庭、1400余家区域内企业、41家社会组织以及街道辖区内的政府机关、事业单位、双管单位、部队及学校进行全方位走访调研。在深入调研的基础上，周家渡街道结合中共十九大报告关于社会主要矛盾的分析，始终将党的建设贯穿在基层社会治理和基层组织建设的全过程之中，决定从2018年开始全面实施以“党建引领美、党员形象好；幸福生活美、宜居宜业好；平安祥和美、民主治理好；自然环境美、美丽家园好；文化自信美、人文精神好”为具体内容的“美好周家渡”战略。

3、战略理念的科学化

2018年5月初，经过深入接触、精心挑选和整体比较，周家渡街道决定与复旦大学“治理+规划”跨学科联合实验团队合作，以云台第二居民区的样板居民区打造为载体，推动标准化样板居民区建设。经过多次对试点居民区的实地考察，联合实验团队提出了“党建引领+居民参与+社区协商+小区营造+智慧应用+长效机制+多方合力”的城市基层整体治理模式创新方案。该方案拟通过选择社区情况复杂、类型多样、改造任务重、治理挑战性强、复制推广意义大的社区，以满足居民的美好生活向往为根本追求，以社区整体功能提升为目标，边打造边总结经验，并在街道范围内进行复制推广。此外，联合实验团队还提出指导样板居民区建设的“三大核心理念”：自然开放交往公共空间、便民利民服务集成平台、参与协商维护长效机制。

（二）做法与经过

1、主要做法

其一，做好样板居民区打造的顶层设计。周家渡街道党工委基于“大调研”结果，并结合中共十九大报告提出的社会主要矛盾新判断，做出战略决策，提出“美好周家渡”发展战略。以坚持党对一切工作的领导和以人民为中心，以提升党的组织力为统领，以党建引领构建“1（理念）+4（四梁）+8（八柱）”整体治理体系。

其二，明确样板居民区打造的总体思路。在“整体治理理念”和“三大核心理念”的指引下，在全面深入调研和充分听取意见的基础上，创造性地总结出了样板居民区打造“六阶三十条”，即分阶段、分步骤进行打造：党建引领（顶层设计）“四条”；专家咨询介入“五条”；居民参与“八条”；社区协商“四条”；小区营造“五条”；绩效评估“四条”。

其三，制定样板居民区打造的具体操作方案。首先，通过党员大会、党员议事厅、家庭小党校、居民代表大会等形式进行广泛的宣传和发动。其次，通过“居民推选+随机抽选+协商指定”的方式，选取40名议事员，构建居民参与的组织基础——居民议事会。参考罗伯特议事规则以及复式协商议事规则，结合周家渡云台第二居民区的实际，重新设计明确可行的议事规则，包括发言规则、议事规则、议事程序。再次，将根据居民协商的样板居民区建设具体实施方案提交睦邻党支部、家庭小党校、居民区党总支、区域化党建单位等，提出相应的意见建议，将党的领导落在实处。最后，将综合各方面意见的最终方案提交街道党工委，进行最终决策。

其四，首创施工建设过程中居民参与监督。以居民区党总支为核心，由居民代表、街道工作人员、居委会工作人员、第三方专家团队、施工方组成联合监督委员会。通过将居民区内的施工点划分为四个片区，以家庭小党校和睦邻党支部为基础，成立四个监督小组，负责施工过程中施工方与居民的矛盾调解、监督施工质量等任务。同时，也将施工过程中社区居民的合理化意见再次反馈规划设计师，及时调整具体实施方案，构建方案的动态调整机制。

其五，建立志愿维护长效机制。施工结束后，由各睦邻党支部牵头，各监督小组就地转化为志愿维护小组，并分门别类地制定系统化的管理规章制度等，负责新建社区基础设施的日常维护、合理使用，以及对不当使用行为的制止等工作。

2、具体过程

（1）设计准备阶段（2018年5月-6月底）

一方面，全面深度地收集资料。专家团队与居民区党总支书记、居委会主任、社区积极分子进行深度访谈，了解居民区的基本情况，并多次实地考察走访试点居民区。通过访谈和实地走访，专家团队对居民区的问题、资源、项目清单、小区的公共空间布局以及现状等有了较为全面的了解。另一方面，用多种方式广泛动员居民。通过发放“致云台二居民区居民的一封信”以及社区党总支和居委会采用党员大会、党员议事厅、家庭小党校等各种会议形式，进行广泛的宣传和动员，让党员和群众深入了解即将开展的样板居民区建设。

（2）方案形成阶段（2018年7月初-9月底）

首先，在前期深入了解居民区情况的基础上，通过“居民推选+随机抽选+协商指定”的方式，选取40名议事员，组建居民议事会，构建居民参与的组织基础。

其次，在复旦大学联合实验团队和学生志愿者的带领下，居民议事员代表走遍云台第二居民区的每一个角落，充分表达他们对样板居民区打造的意见，并由随行志愿者完整记录。议事大会上，居民代表以及志愿者全面表达意见，作为具体实施方案设计的基础。在第二次居民议事大会上，居民们依次投票选出了自己心仪的建设方案。

最后，方案被提交至街道职能部门、区域化党建单位、党支部、家庭小党校等，将党的领导落在实处，由他们提出相应的意见建议，并最终由专家团队进行汇总。综合各方面意见之后，专家团队拿出最终的营造方案，提交街道党工委进行决策。

（3）施工建设阶段（2018年11月初-2019年3月底）

施工建设阶段，以居民区党总支为核心，由居民代表、街道工作人员、居委会工作人员、第三方专家团队、施工方组成联合监督委员会。通过将居民区内的施工点划分为四个片区，以睦邻党支部、家庭小党校和居民党小组为基础，成立四个监督小组，分工到组到人，落实责任到组到人。每个片区的监督小组负责施工过程中施工方与居民的矛盾调解、监督施工质量等任务。施工过程中，包括对原有设计方案的适当微调等很多问题在居委会以及监督小组层面都能解决，剩下的问题也通过街道现场办公会的形式得以解决。

（4）长效维护阶段（2019年4月-）

施工结束后，各监督小组就地转化为长效维护小组，并分门别类地制定系统化的管理规章制度等，负责新建社区基础设施的日常维护、合理使用，以及对不当使用行为的制止等工作。

社区营造实践仅仅是一个开始，社区内更新改造的各种设施需要社区居民的积极维护，这既是保证这些设施能够长久地发挥作用，又是实现社区参与的重要机制。围绕着新建设施的维护，以及基于这些设施开展的各种活动，推动了社区中的积极分子和各种自治组织顺利地开展社区公共交往，促进了社区整体活力的提升。

最为典型的案例是样板居民区建设点之一的共享花园，在以睦邻党支部为核心的志愿维护小组的发动下，周边楼栋的社区居民主动参与到花园的建设和维护中来，自发投入近8000元购买各种花草苗木进行种植。除此之外，共享花园的建设，还将不远处的居民活动室中经常打麻将的社区居民吸引出来，参与到共享共建共治社区建设中来，社区居民参与社区公共事务和公共交往的热情被极大地激发。

（三）成效与反响

1、社区硬件环境明显改善

作为一个有着60年历史的老城厢，社区硬件基础设施的落后是影响社区居民美好生活的重要约束性条件，社区居民对于社区更新改造的需求也大多集中在社区公共基础设施的改善之上。通过社区居民的积极参与，经过样板居民区的建设，包括社区大门、中心花园、宅间小游园、多功能聚空间、休憩点等在内的社区硬件基础设施得到极大改善。这是样板居民区打造最基础的目标。

文化围墙改造：

2、社区居民参与热情和公共精神的重新塑造

以与居民日常生活息息相关的社区硬件设施的更新改造为突破口，在居民区党总支和睦邻党支部、社区党员、区域化党建等组织和队伍的引领下，在科学的社区参与协商的程序和方法保障下，社区居民参与社区公共事务的热情被极大激发，参与能力也在这个过程中得到极大提升。社区居民更是在样板居民区建设阶段以及后续阶段的多频次、高密度的公共事务处置与公共交往中，不断塑造自己的公共精神和共同体意识，达到了塑造“社区新人”这一根本目的。这也是样板居民区建设的最主要的目标，也为社区可持续发展提供了源源不断的内生动力。

3、可复制可推广的社区参与协商机制的全面建立

在社区层面，形塑了一套参与社区事务、进行社区协商的方式与方法体系，为社区居民后续参与社区治理提供了重要制度基础。在街道层面，以样板居民区建设为载体，通过样板居民区创建，建立“主统筹、主负责、主配合”机制，推动街道各职能部门的重心下沉、部门之间的统筹协调。

4、城市基层整体治理模式的生成

以样板居民区打造为载体，总结形成样板居民区打造的“八大原理”（社区党建引领社区营造原理、社区空间重塑原理、社区规划顶层设计原理、联合专家组介入原理、社区居民参与协商原理、社区智慧应用原理、社区志愿维护原理和社区营造本土化原理）、“六大机制”（需求导向机制、重心下移机制、统筹协调机制、参与协商机制、联动维护机制、以文化人机制）以及实现“四大新型关系”（新型交往关系、新型服务关系、新型协商关系、新型邻里关系）的建构，推动包括社区居民参与、社区协商、街道层面的体制机制创新等街居治理体系的创新，构建了新型城市基层整体治理模式。

5、反响

其一，居民反响。样板居民区的建设成果得到了社区居民的交口称赞，城市基层政权的认同度很高，社区居民也从室内走向室外，包括中心花园、共享花园、小游园等在内的社区公共空间中的社区居民活动与交往明显增多。

其二，社会反响。2018年11月29日，在施工建设稳步推进阶段，解放日报·上观新闻在“上观学习”栏目推送了周家渡街道的社区营造实践探索“这个街道的社区营造活动，为何创造了城市基层社区治理新模式”的文章，传播范围较广。此外，云台二居民区周边小区乃至于外地的社区前来参观考察学习的不断增多，许多创新做法和经验得到推广。

其三，理论反响。2018年12月14日，复旦大学大都市治理研究中心召开“第四届复旦城市治理论坛——社区营造与城市更新”研讨会，与会专家学者、实务工作者近80人，前往周家渡云台二居民区实地考察标准化样板居民区建设，并与街道领导在居委会会议室进行研讨，周家渡街道的基层治理创新在学术界的影响力也不断增强。

（四）探讨与评论

第一，党建引领是根本宗旨。党对一切工作的领导自始至终贯穿在整个样板居民区建设过程中，形成了党组织引领、党员引领、区域化党建引领等三大形态。在街道党工委的坚强领导与统筹规划下，汇集各方面的力量，从社区居民的实际需求出发，制定样板居民区打造的顶层规划方案。

第二，创新治理技术是重要推动力。借助专家学者团队的智慧、理论与方法，通过他们拥有的专业知识和社会声望，一方面按照科学研究的理论与方法，最终形成具有顶层设计战略价值与实际可操作性的工作方案，供社区居民选择和街道领导决策；另一方面根据实际情况和需求，通过专家学者团队的中介作用，在党和政府与民众之间搭建信息沟通与相互协商的桥梁。

第三，居民参与协商是主要方法。前期的方案形成阶段，形成了较好的居民积极主动参与的机制与氛围。施工建设完成后，通过广泛参与、深入讨论、反复协商等方式，形成了一系列的有特色的长效维护机制与公约，并将之标准化规范化制度化，使得创建成果能够大面积地复制推广，以实现广大社区居民“自发维护、长久享用”的良好效果。

第四，居民监督与长效维护是主要保障。在施工建设过程中，根据网格睦邻党建、家庭小党校、“三会一代理制度”等的指引，结合主要建设工程点的实际，以党小组为单位，就近选择党小组成员、居民议事会成员组成数个监督小组，主要负责工程建设过程中的居民意见收集与协调、工程建设过程中发生各种争端时的调停与协商、工程建设过程中的质量监控、工程建设秩序的志愿维护、工程建设效果的社会宣传等事务。在项目完成后就地转化为志愿维护小组，成为社区自治的重要力量之一。

第五，治理重心下沉是重要支撑。在整体施工与综合建设过程中，周家渡街道始终以公共管理、公共服务、公共安全为重点，坚持党建导向、需求导向、问题导向、参与导向、协商导向、结果导向六大发展导向，将实现社区整体治理模式创新与回应人民群众对美好生活的向往、创建新时代美好生活先行区以及构建国际化大都市的现代化街区有机结合起来。