浅析城市规划与土地利用规划的衔接策略蒋雨阳

蒋雨阳

蒋雨阳

浙江天辰建筑设计有限公司

摘要：由于我国城市规划专业起步晚、发展慢等，长期以来在制定相关规划时还未统一法律和标准，并且相关的管理部门间缺少沟通协调，城市规划往往会超过土地利用规划中规定的用地范围，这些一系列现实的问题使我国城市规划和土地利用规划还没有实现很好的衔接。

关键词：城市规划；土地利用规划；衔接策略

引言

探讨关于城市规划与土地利用规划的衔接问题对我国现阶段城市规划的发展有着十分重要的现实意义。文章将分析两大规划的概念进一步引出当前存在的主要矛盾问题，通过分析现阶段的客观现象，从而就衔接问题提出科学合理的建议，旨在促进我国土地资源的长远利用，把我国城市建设为规划合理，资源节约的、科学的、有规划的城市综合体，实现两大规划的科学合理衔接，共同实现我国社会经济的繁荣昌盛。

1城市规划与土地利用规划的基本任务及关系分析

1.1两者基本任务的分析

1.11土地利用总体规划的基本任务

从我国全局的角度和对土地的长远持续利用的目的出发，在更好保护耕地面积的前提下，通过协调城市发展中对各种用地的需求，全面统筹安排各种用地的规模面积和布局划分，只有科学规范地划分用地范围才能更好地促进我国城市土地资源的高效利用，从而保证我国社会经济的可持续发展。

1.12城市规划的基本任务

对我国城市的各项建设和未来发展方向进行整体规划和具体安排，通过规划各种用地的面积大小和建设地点，既满足用地需求又能协调建设上的流线管理问题，从而促进城市社会经济的进一步发展。

1.2通过基本任务分析二者关系

从两项规划各自的基本任务来看，在对我国土地资源的利用上，二者是整体和局部的关系。土地利用总体规划是对我国整体土地进行的全面规划，而城市只是其中的一个小的部分。规划部门先对整个区域内的土地资源进行土地利用规划，再对城市进行城市规划。实际上，城市规划更注重的是城市未来的发展规划，通过对各项不同用地范围的划分，划分人们的居住区、商业区、教育区等用地范围，从而实现对城市整体发展的控制，是对土地利用规划的补充和具体执行，但在实际实施过程中二者之间的确存在很多矛盾。

2两大规划的主要矛盾分析

2.1编制方面

两者的编制部门不一样。建设规划部门负责城市规划的编制，而国土资源部门负责国土规划的编制。由于两者所属的编制部门有比较明确的职责分工，因此，从各自部门的利益出发，两者的主要矛盾往往体现在用地的规模和功能布局上。然而，尽管两者还是存在着比较多的职能交叉点，但在实际运行工作中，两个编制部门之间往往出现缺乏交流、信任和支持等问题，导致在编制城市规划与国土规划过程中容易出现规划之间冲突、不一致，甚至脱节等问题。

2.2管理目的

两者在管理层次和管理目的上是不一样的。国土规划管理属于高层次的，它是对国家土地资源的整体布局与安排，而相对来说城市规划属于低了一个层次的规划，它是对城市建设的一个具体规划。国土规划的主要管理目的是对土地利用的整体规划，具体来说就是以社会经济的发展与需求为导向，结合土地本身的用途及适应性等特征，对如何合理开发、利用、保护土地资源在规划布局和利用时间上的一个整体规划与安排。而城市规划的主要管理目的则是根据城市功能和发展方向对城市、分区等进行详细的规划。

2.3管理内容

两者的主要管理内容是不一样的。 国土规划的主要管理内容是通过综合分析实时的土地资源的利用现状，对土地的需求和发展进行一个系统科学的预测，根据已确定的土地利用的方针政策，对土地利用进行专业的国土规划以及区域规划，编制具体可行的规划方案，并实施具体的规划措施。而城市规划的主要管理内容是在促进城市社会经济综合均衡发展的基础下，全面考虑和综合安排城市规划范围内的土地资源。

2.4编制的规程

由于两者的工作思路完全不同，所以两者的编制规程也不一样。土地规划采取的管理编制规程是逐级编制，是一种从上到下、从整体到局部的编制方式。而城市规划采取的管理编制规程是综合编制，是一种从上到下以及从下到上相互交替相互结合的编制方式。土地规划具有较强的计划性，它的编制重点是保护土地，特别重点的内容是保护耕地方面，通常采用从上到下的方式对耕地的占用以及耕地的保护指标进行层层下达并且规定不能随意更改破坏。而城市规划具有较强的实操性，它的编制重点是城市的建设与发展，主要是结合城市相关发展行业的用地需求，在时间上和空间上对土地利用上进行科学合理的安排。在实际操作中，由于两者规划的具体情况不同，导致两者在建设用地指标方面的矛盾比较突出，根据城市发展需求预测的城市规划建设用地分配指标往往比较高，而国土规划管理中的建设用地分配指标往往比较低。

3实现城市规划和土地利用规划实现更好衔接的策略分析

3.1坚持可持续发展的原则，开发城市规划新思路

可持续发展原则的核心是通过合理开发利用土地资源实现对土地资源的可持续利用。土地利用规划正是通过对可持续土地利用的整体规划，来保障土地资源的长远利用。因此，城市规划也应该综合考虑城市发展中的资源利用与环境保护问题，分析研究土地不同规划下城市系统的不同发展方向，在土地资源承载力的约束下，协调土地利用规划，进一步形成可持续发展原则支配下的城市规划的新思路。这样既能保障社会经济和资源的可持续发展，又能实现经济效益、社会效益和生态效益的协调统一。通过坚持可持续发展的原则，开发城市规划新思路既实现了城市发展对用地的需求，又能保证对城市土地资源良性循环的长远利用。

3.2坚持资源与发展并重的原则，科学合理地进行规划

从土地资源的合理开发和长远利用为出发点进行土地利用规划，以非农业建设用地的控制指标作为大前提，科学合理地制定规划目标。对于城市规划，更要从社会、经济、文化、发展、人文等多种因素进行综合整体分析，按市场经济条件下我国的城市发展的客观规律和社会需求进行用地规划。在规划过程中保证节约用地、尽量减少对农业用地的占用，坚持资源和发展并重的大原则，科学合理地规划城镇建设用地布局以及规模。

3.3明确两者之间的关系

国土规划对城市用地规模有一个总量控制，是对城市占地规模的总体控制，而不是对城市用地具体用途的管理，并确保在与城市规划协调一致的基础上确定新增的城市用地数量以及城市的发展方向和规模。在对城市用地规模和人均用地标准进行预测时，为了协调好两者的关系，确保城市规划的有效实施，国土规划需要综合考虑的因素有：目前的城市人均用地规模、历年的城市开发规模、未来的城市投资能力、上级要求的规划控制指标、合适规划期限的选择等。例如，通过城市人口规模预测后得出城市用地的合理规模，在确定城市用地时，还需要根据保护耕地的原则，尽可能不占用耕地。

结语

在进行土地利用规划时，适当考虑城市发展的要求，遵循局部服从整体的原则，协调中使城市规划能服从于土地利用规划，只有这样，我国土地利用规划才能与城市规划有机地衔接起来，共同为保障土地资源的长远利用，建设资源节约型社会，实现我国城市向着更好的方向发展提供强而有力的保证。

参考文献：

[1]郭谁琼.城市规划和土地利用规划用地分类衔接研究[C]//新常态：传承与变革——2015中国城市规划年会论文集（09城市总体规划），2015：176-188.

[2]刘宛婷.浅谈城市规划中的土地利用问题[J].科技创新与应用，2013（29）：140.