浅释当前深入贯彻落实行政许可法的现实必要性

张秀宏

黑龙江省绥化市委党校

（摘要：行政许可法是核心的行政法，它能强力规范政府行为，能有效惩防公权腐败。行政审批制度改革是转变政府职能的突破口，是健全社会主义市场经济体制的重要内容，是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，是激发大众创业、万众创新的制度保障。

关键词：行政许可法；行政审批制度改革；国家治理体系和治理能力现代化；现实必要性

（2015年是全面深化改革的关键之年，是全面推进依法治国、加快法治黑龙江建设的开局之年。2020年要建成法治政府面临的最大挑战是行政不作为。因此，四中全会提出了新的要求：“法定职责必须为”、“法无授权不可为”。要用责任清单、权力清单为草根创业、全民创新实现制度松绑，这需要深入贯彻落实行政许可法，因为行政许可是羁束行政行为，没有自由裁量的余地，是权力边界和法定职责非常清晰、中规中矩的行政行为，所以它能强力规范政府行为，能有效惩防公权腐败。因而它是核心的行政法，至今虽已颁行10年有余，学习好、实施好这部法律仍然是各级行政机关新形势下的一项重要责任。

（一、什么是行政许可

（行政许可法第2条给出了定义：“本法所称的行政许可是指行政机关根据公民、法人和其他组织的申请，经依法审查准予其从事特定活动的行为。”理解这个定义，要注意两点：第一它和行政审批不同。行政许可是行政机关依法管理经济和社会事务的一种外部行为，许可法第3条第2款规定：“有关行政机关对其他机关或者对其直接管理的事业单位的人事、财务、外事等事项的审批，不适用本法。”对公民、法人和其他组织的，叫行政许可，或外部审批，或许可性审批；有关行政机关对其他机关或者对其直接管理的事业单位的人事、财务、外事等事项的，叫审批，或内部行政审批，或非许可性行政审批。被列为“不适用于《行政许可法》的其他审批”，一度被代指为“制度后门”。中央强调：行政许可的阀门要拧紧，非行政许可审批的偏门必须要彻底关掉，这就是为什么不叫许可制度改革，而叫行政审批制度改革，因为它是法无授权的，最容易导致行政权腐败，是市场经济的杀手而不是推手。第二，理解行政许可的关键是：普遍禁止个别解除——在国家一般禁止的前提下，对符合特定条件的行政相对人解除禁止并赋予其享有特定的资格或权利，能够实施某项特定的行为。因此它是赋权性行政行为。

（二、深入贯彻落实行政许可法的现实必要性

（（一）行政审批制度改革是转变政府职能的突破口，是健全社会主义市场经济体制的重要内容，是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求。

（中国历史上的“盛世”，都是政治比较“简”，百姓能休养生息的社会。而中国历史上的若干次重大改革，其主线都是“删繁就简”。新一届国务院成立以来，把简政放权、加快政府职能转变作为本届政府开门要办的第一件大事，把深化行政审批制度改革作为重要抓手和突破口，大力简政放权，大幅取消和下放行政审批事项，先后取消和下放7批共632项行政审批等事项，加之5月6日国务院常委会决定取消200项以上中央指定地方实施的审批事项，数量可谓不少，应该说，改革取得了一定效果，但不尽人意，仍然乱象丛生。

（（二）行政许可法实施得举步维艰

（《行政许可法》是要解决审批问题，到现在执行十年多了，《许可法》等于没有，因为现在审批制度改革不是靠《行政许可法》，审批项目是不是可以保留，只要去对照一下《许可法》就行了，因为其中行政许可的设定范围、设定权限都规定得一清二楚。但是上有法律，下有对策，现实中，上到国务院部委下到地方各级政府部门，还在实施着大量的面向社会和企业而设定的非行政许可审批事项。一个副省长说，前置性审批有的高达89项，他谁都得罪不起，都是中央部委定的。这也是造成行政审批一边清理一边增加的原因。有的企业要印名片还必须到市文体局备案，设定随意，实施也不规范。这都造成行政许可法实施得举步维艰。透过我省行政许可法实施中存在的问题可见一斑。——这也是我省制定规范行政许可条例的现实背景。

（1行政许可设定的问题较多。如重复设定、变通设定，多环节设定，暗涵设定，假备案真许可，等等。审批、许可是实现部门保护主义、部门本位主义的最便捷的渠道，从而成为地方立法的最大动力而充斥于许多地方法规、政府规章中。

（2实施许可问题比较多。或无合法依据。如去年我省四批清理共取消无合法依据的行政审批事项81项；或许可信息公开不全面、不及时、不准确。程序复杂，效率低下。有的不履行一次告知义务，有的甚至利用许可权搭车收费、以权谋私等；在集中办理方面，办事窗口权限不足，前窗后批，“体外循环”，影响效率。如：企业用地申请提出4个月都没有通过。国土部门多次要求该企业提交新的用地申请材料，而不是当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容，违反了《行政许可法》第３２条的规定，也违反了便民原则。

（3事业单位、行业协会、中介机构涉及许可的问题集中在无合法依据、收费乱、耗时长、垄断性强等方面。

（4重许可、轻监管，以许可代监管的现象没有得到根本扭转，事中事后监管没有跟上。

（507年省《行政许可监督条例》规定过于原则，针对性不强，没有发挥应有的作用。

显而易见，这些与依法行政、建设法治政府的原则和理念背道而驰。由此可见，深化行政审批制度改革，依然任重而道远。

（（三）目前政府职能存在的严重问题像一面镜子反映了行政审批制度改革的不足。

（十六大把政府职能概括为“经济调节、市场监管、公共管理、社会服务”四个方面。《行政许可法》规定，在可以设定行政许可的事项范围内，通过个人自主、市场竞争或者行业自律能够解决的，可以不设行政许可。这一规定很好地体现了政府职能的辅助性和有限性理念。到目前为止，上述文件表述和法律条款在很大程度上还是观念性的，政府职能仍然缺少清晰而刚性的约束。还存在的重大的问题有：

（首先，政企、政事分离尚不彻底。其次，政府角色错位。招商引资、跑部立项、倒腾土地、“经营城市”。俨然一位商人，却集管理者、服务者、裁判者于一身。扭曲了对政府职能的预设，混淆了公私领域的界分。在“稳定压倒一切”的口号下，政府实际上承担了无限责任。无限责任必为无限权力。政府随时准备越出其应有的位置，也随时可能突破法律的授权。针对这些问题，三中全会提出要“进一步简政放权，深化行政审批制度改革，最大限度减少中央政府对微观事务的管理，市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批，对保留的行政审批事项要规范管理、提高效率；直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理”。李克强总理强调，现代政府的职能，应该是“把该管的管好，把该服务的服务好”，其他都交给市场，目的是实现经济的市场化。

（四）简政放权依法进行，是激发大众创业、万众创新的制度保障。

（四中全会的重大意义在于厘清了改革与法的关系，明确改革必须坚持立法先行，发挥立法对改革的引领和推动作用。简政放权依法进行，为改革的顺利进行提供法律保障，也给市场主体吃了颗定心丸，将更有利于推进改革措施的落实。从全局审视简政放权、放管结合，它不仅是在推动政府职能转变，也是当前稳增长、顶住经济下行压力、激发大众创业、万众创新的重要方式。”这种创新能不能干得成，关键是制度环境。体现了新常态下进一步贯彻实施行政许可法的现实性和迫切性。