中山市农民工市民化的政策供给

林玉玲

中山市委党校中山528400

摘要：研究中山市外来农民工市民化政策供给支持系统，以政策供给促进农民市民化，以农民市民化促进中山市现代化，意义重大。进一步加快外来农民工市民化进程的政策供给对策：一是保证相对稳定的就业和收入的就业政策，二是涵盖工伤保险、重大疾病、社会救济、法律援助、养老的社会保障政策，三是享受“同城待遇”的农民工子女教育政策，四是维护农民权益的农民工会组织政策。

关键词：中山市农民工市民化政策供给ZhongShanPolicySuppliesfortheIntergrationofMigrantWorkersintoCityLife

LinYuling

Abstract:Migrantworker’sintegrationintocitylifeistheimportantwaytoagriculturemodernization,eventosocialmodernization.Asforpolicysupply,itisthesupportsystemformigrantworker’sintegration.Thepolicysupportacceleratestheintegrationandtheintegrationacceleratestheprocessofmodernizationcorrespondingly.SoastudyforZhongShanpolicysuppliesformigrantworker’sintegrationintocitylifeisverysignificant.Thecountermeasurestospeeduptheprocessofmigrantworker’sintegrationinclude:employmentpolicytoensuresteadyincome;socialsecuritypolicythatcoverinsuranceforindustrialinjury,seriousillness,endowmentandlegalaids;educationpolicy;labourunionpolicytoensuremigrantworker’sbenefits.

Keywords:ZhongshancityMigrantworkerIntegrationPolicysupply

【中图分类号】G05【文献标识码】A【文章编号】1009-9646(2009)06-0034-04

农民市民化不仅是农民实现自身身份、社会角色和职业方面转变的过程，而且还是关系到现代化的进程。实现社会主义现代化，推进农民市民化至关重要。但目前，与全国情况大致相同的是，中山市外来农民工城市融入度总体上很低，基本上处于经济层面的适应，即城市对农民的经济吸纳。农民工城市融入度低原因复杂，当中，政策性壁垒是一主要制约因素。因此，研究中山市外来农民工市民化政策供给支持系统，以政策供给促进农民市民化，以农民市民化促进中山市现代化，意义重大。

1.中山市农民工市民化政策供给现状

中山市农民工市民化政策的变迁与成熟，是与中山市经济发展、外来人口流入的不同时期的情况相联系的。现有的政策都是在以前经验的基础上，逐步创新和发展起来的。

1.1就业政策：多元、积极与开放。消除政策壁垒，保障公平的就业权利。中山市摒弃了原来把农民工当做“外地人”的偏见和歧视，根据国家统筹城乡发展的要求，采取积极措施，不断清理和取消针对农民工就业方面的歧视性政策，制定频布积极与开放的融合政策，如《关于推进城乡居民统筹就业工作的意见》（2006），市政府发出《转发省人民政府〈关于贯彻落实国务院关于进一步加强就再业工作的通知的意见〉的通知》（2006），对农民工实行与城市居民民同等的就业政策，把农民工纳入中山市就业规划。别外，《印发中山市户籍迁移若干规定的通知》（2006），《关于解决代耕农问题的意见》（2004）、《中山市技能人才引进和管理办法》（2005）以及认真贯彻省《关于做好优秀农民入户城镇工作的意见》等文件，在解决特殊农民工群体和优秀农民工入户中山等问题上作了有益的探索并走在全国的前例。

采取积极情施，突出就业服务。中山市城镇各级公共职业介绍机构免费向农村进城务工人开放。对求职登记的农村进城务工人员免费提供指业导、职业介绍和政策咨询。《关于加强农民工安全生产培训工作的意见》（2006），对农民工进行岗前教育培训。《中山市城乡居民统筹就业政策实施办法》（2006），规定凡与本市用人单位建立劳动关系并签订劳动合同，并已取得《高级职业资格证书》或《技师职业资格证书》的外来在职员工给予职业培训鉴定费用总额50%补贴。

规范劳动力市场运作。一直以来认真执行《广东省职业介绍管理条例》（2005）。根据《中山市劳动和社会保障局关于职业介绍机构管理的规定》（2008）、《中山市职业介绍机构服务规程》（2008），清理整顿全市的职业介绍机构，保障农民工的就业权益。

展开与外来劳动力输出的劳务合作。目前为止，中山市已与14个省，46个县市签订了劳务合作协议，全市120多家企业直接与当中的部分县市建立劳务对接关系，引导农民工有序流动和规范就业。

1.2权益与社会保障政策：维护与扩展。在原有的防范型的管理体制下，农民工被当成了中山城市发展的障碍与社会问题的来源，在政府层面，缺乏对农民工权利特别是社会保障问题的重视。但是随着政府对农民工问题认识的加深，中山市政府认识到农民工权益和社会保障的重要性，在政策措施方面主要有：

1.2.1建章立制，遏制拖欠工资。根据《转发省劳动保障厅、省建设厅关于印发〈建筑领域农民工工资支付管理暂行办法〉通知》（2005）、《中山市用人单位实行欠薪报告规定》（2005）、《关于加强我市企业工资发放管理的通知》（2006）、《关于公布中山市二00五年度部分职位（工种）劳动力市场工资指导介位的通知》（2007）、《关于调整我市企业职工最低工资标准的通知》（2008）的相关规定，加强劳动监察和清理整顿工作，打击拖欠民工工资，在全市范围建立并运行建筑企业欠薪保障制度及工资支付担保统筹管理制度、企业工资支付信用制度、企业拖欠工资情况通报制度等企业工资支付管理机制。

1.2.2提供失业保障。《关于农民合同制工人失业保险一次性生活补助费发放问题的通知》（2005）是为农民工提供失业保险的主要依据。且连续缴费满一年以上的农民工，可申请领取失业保险一次性生活补助费，按失业前月平均缴费工资的12%发给。

1.2.3将农民收费向地方财政供给转变。以往向农民工收取的治安管理费、出租屋治安费等9项行政事业性收费已取消，代而取之的是建立起以地方财政供给为主的经费保障机制。这方面中山市主要的政策供给是《关于中山各镇使用流动人员调配费的收取和使用等有关问题的通知》（2004）、《中山市流动人员和出租屋税费财务收支管理实施细则》（2006）。这说明中山市正在努力探索政府承担相应财政责任，使农民工共享改革发展成果的有效机制。

1.2.4在社会保障方面，逐步把农民工的社会保险纳入到中山市社会统筹。中山市政策规定各类用工单位都必须为其办理社会保险。做好农民工基本养老、医疗、失业、生育等保险的扩面工作。

1.3社会治安政策：管理与服务。大规模的外来人口涌入给中山市社会治安带来压力，同时也是对中山政府的考验。中山市在外来人口剧增的情况下，理清思路，对外来农民工的社会治安实行管理与服务并重的政策。

1.3.1组建专门机构。已成立了由28个成员单位组成的中山市流动人口管理工作领导小组，由主管流动人口管理工作的副市长担任组长。组建了流动人口和出租屋专职管理机构——中山市流动人口管理办公室。各镇区也相应成立了领导小组，成立了办公室，建立了联席工作会议制度，及时分析研究并着力解决流动人口工作中的热点、难点问题。

1.3.2建立了市——镇（区）——村（居）三级服务管理体系。截至2007年6月底，各镇区除全部成立流管办、流动人口和出租屋管理服务中心外，管理服务站增加到215个，专职综合协管员扩充到1456人，专、兼职总人数突破2700人，三级管理组织机构基本完善，工作基础得以夯实。

1.3.3确立“以屋管人”的工作思路，将出租屋作为加强农民工管理的突破口。一是强化源头管理，落实出租户管理责任。政府制定相关的措施和规定有：《中山市出租屋租赁登记规程（试行）》（1997）、《中山市出租屋管理综合责任书》（2003）、《中山市出租屋消防安全管理办法（试行）》（2003）。根据这些规定，落实出租户的安全、消防、日常管理等方面的责任。二是规范考核。把流动人口和出租屋管理服务工作作为各镇区综治考评的重要内容，主要依据是《中山市镇区流动人口管理服务工作年度考核评比标准和实施办法》（2006）、《中山市镇区流动人口和出租屋工作检查考核实施方案》（2006），以此规范镇区管理服务行为，提升管理服务水平。三是落实经费保障。（中山市流动人口和出租屋综合协管员管理暂行办法）（2006），对出租屋税收数目、税收分成比例、管理工作经费的来源和使用等都作了清晰和合理界定。2006年此项税收突破了3000万，提高了镇区工作积极性，使各项工作有效开展。

1.4农民工子女义务教育政策：“同城待遇”兼有扶持。无可否认，在农民工子女义务教育问题上，中山市已经探索出一套既有特色，又行之有效的管理模式。该套管理模式作用的有效发挥得益于中山市在政策上的正确贯彻与创新。除了《转发关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作意见的通知》（2005），另又制定了《中山市16周岁以下暂住儿童随行卡》（2005），使大部分暂住儿童与本地儿童一样，享受到了教育、卫生等方面的同等待遇。此举在全国开了先河，填补了我国城市人口管理中的一个空白——外来儿童的登记管理。这些政策的另一重要作用是落实农民工子女教育经费。目前中山市的教育附加费一部分经费专门用于农民工子女义务教育工作，对接受农民工子女较多的学校给予补助，同时又积极扶持创办了一批中、低收费的以农民工子女为主要生源的民办中小学。据教育局2006年开学初统计数据，中山市义务教育段中小学共招收132995名农民工子女，占全市中小学生总数的356%，其中公办学校解决了60236名，占45.3%。

1.5计划生育政策：长效与关爱。农民工的计生工作始终是和治安、就业联系在一起的。针对农民工多，计划生育工作繁杂的现实，抓好长效机制建设成为中山市农民工计生政策上的支柱导向。《转发市人口和计划生育局关于加强我市流动人口计划生育综合治理工作意见的通知》（2005）、《中山市流动人员（暂住证）》（2005）、《十六周岁以下暂住儿童随行卡》（2005）政策的制定和实施，使中山市农民工计生工作更加落到实处、落到基层、计生专项经费更加有保障。并且，《婚育证明》收费项目的取消，流动已婚育龄妇女计划生育的免费服务、适龄儿童卡介苗等6种疫苗的免费按种、农民工职业病防治服务的提供等等，都体现了中山市计生政策对农民工的重视和关爱。

虽然中山市目前已经建立健全了外来农民工管理与服务的组织网络，已经制定和逐步完善了相关的政策措施，形成了一套系统的政策法规体系。但是现有政策在制定和实施过程中仍然存在着一些不足和问题：

1.5.1政策文本必要的强制性欠缺。如中山市《转发关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作意见的通知》，是以“补偿和维护”农民工子女教育权益为核心的，因此必然要求其具备一定的强制性。但是《通知》在整个政策文本中却以一般要求的方式出现，政策目标达不到如何追究相关部门或人责任，均没有涉及，这在一定程度上导致政策执行乏力。

1.5.2政策的制定与执行在某些环节上的脱节。从政策文本来看，中山出台了大量关于农民工管理和服务的政策规定，并且条文明确了各职能部门的职责。但实际中存在现有政策与实际执行“两张皮”的问题。政府部门的管理也存在“重制定，轻执行”现象，造成了有些政策执行不力、不到位，甚至不执行的问题。

1.5.3政策制定与受众者相脱节。某些政策制定过程中较少实际听取过农民工的意见和真实想法，政策制定者即便是站在农民工的立场或利益角度说话，也并不能完全恰当地把农民工当前所需要和最关心的利益反映在政策条款中，所以政策制定出来表面上是保障农民工的利益，但实际上与其利益关系不大，形成政策制定与受众脱节的问题。

1.5.4对上级政策的依赖性。在目前农民工相关问题管理格局下，地方（包括中山在内）政策大多是应付上级要求，缺乏主动性。中山市大多数有关农民工政策，都是在上级政策出台之后，然后再根据上级文件政策的要求出台一个自己市级面的相应政策。某种程度上具有一定的应付性、非主动性。

1.5.5政策视域的有限性。目前我国城市政府对农民工的管理模式基本上仍是属于计划经济的框架，这种模式导致了对农民工的精神、文化生活、社会认同缺乏了解和关注。而在中山市乃至国家范围内政策文本中，很难看到有专门针对外来农民工精神、文化、政治参与、社会认同等相关方面的政策或条款。外来农民工政策仍然停留在较低或较浅层面。

2.中山市农民工市民化政策供给建议

中山目前外来农民工数量已达10192万，与常住人口比例几乎是1∶1，并有上升趋势。根据中山市目前政策供给情况和下一轮发展趋势，笔者着重从以下几个方面提出进一步促进中山市农民工市民化的政策供给建议：

2.1以积分制为切入口，创新服务管理机制。如何在有限的资源条件下，实现外来农民工享受基本公共服务待遇，是不可回避的问题。目前小缆、火炬开放区两个镇区为解决流动人口子女入读公办学校分别都采取了积分制措施，不仅开创了全国先河，且为中山市今后创新外来农民工服务管理机制积累了可行的经验。由于积分制要求必须具有一套完整的、可量化的指标体系，故易于操作，针对性强，有一定的科学性。以积分制为切入口，创新服务管理机制，就是根据我市人才需求和财政承受能力，把流动人口在我市的连续工作年限、文化程度、技能水平、住房、投资规模等情况以分值的形式进行量化、累积，根据积分层次享受不同的公共服务，直至入户。可喜的是，《中山市流动人口积分制管理指标体系实施细则（征求意见稿）》已浮出水面，并已由市长牵头，市流动人口管理办公室、公安局、教育局、财政局及省社科院社会学与人口学研究所等部门负责人及专家召开了专门会议进行初审，相信不久的将来，实施细则“终审版”将修改完善出台，也将完善好、解决好外来农民工入户、教育问题，最终全面有效地推动中山市公共服务的均等化和市民化。

2.2相对稳定的就业和收入是维持农民工在城市生活的基本保障。

2.2.1制定专门的加强信息服务政策。其目的是建立农民工劳动力供求信息平台，打通中山城市和农村市场障碍，对接用工信息和农村劳动力资源信息，并把信息平台前移到农村本地。这样的信息平台不仅能让外地农民及时了解中山劳动需求信息，而且避免外地农村劳动力向中山的盲目流入。

2.2.2出台政策，成立专门的劳务公司。建议在市劳动和社会保障局下成立，其性质是非盈利性事业单位，对农民工劳动力需求方招用农民工的行为和农民工在城市实现就业的行为进行全程统一管理和服务，即劳务公司为吸纳进来的城市农民工提供保姆式管理和服务，负责城市农民工登记、分类、管理、向用人单位分派劳务人员、签订劳务合同、追讨工资，以维护外来农民工合法权益。通过劳务公司的成立，为其市民化奠定坚实基础。

2.2.3加强对劳动法律法规执行的监督，定期对用人单位进行检查和监督，并采取强有力措施加倍处罚对农民工就业实行歧视的单位，切实保证国家劳动法律法规的有效实施。

2.3社会保障政策。目前，中山市社会保障政策框架较宽泛，有必要进一步细化。故此政策的调整重点应是：根据农民工流动性强和就业行业差别性大的特点，社会保障政策的现实和最佳选择就是有重点和有差别地为农民工建立社会保障，待时机成熟和条件允许，再逐渐向统一、规范的社会保障体系过度。由于在工伤方面，市一级政策仍空白，因此，工伤保险制度应成为中山市农民工社会保险政策着力建立和推进的首选。要建立农民工疾病尤其是重大疾病保障制度，防止其生病时失去工作而陷入贫困境地。为农民工建立必要的社会救助制，如遭遇天灾人祸时的紧急救济、特殊情况下的贫困救助、合法权益受损或遭受不公待遇时的法律援助等等。养老保险方面，对于在城市拥有固定职业和稳定收入，事实上已成为城市居民的农民工可实行与城市职工相同的保障制度，社会统筹与个人账户相结合；对于因流动性强而无稳定职业和收入的农民工，中山市是否可考虑根据个人储蓄的情况享受养老保障待遇，这种思路应较符合中山市的实际情况。

2.4农民工子女教育政策。

2.4.1明确规定教育救助制度对外来农民工子女教育救助责任和义务。政府资助对推动学校发挥作用巨大，但在民办学校，政策拨款或资助是非经常性的，学校无法依靠这样非经常性的政府资助谋求长远的发展。对比中山市对本市儿童的教育救助采取的措施可以看到，中山市儿童的教育救助水平、教育救助措施则是常规性的，有明确的法规作保证，并随着中山市的发展保障程度在不断提高。对外来农民工子女教育救助也应该纳入现有教育救助对象中，并使救助成为一项常规性的制度安排，采取多样化的保障形式补充教育救助体系的欠缺。

2.4.2积极引入社会救助力量。在政府资源有限、户籍制度的影响无法马上消除的情况下，社会力量是解决农民工子女教育救助需要的有力依靠，在目前来讲更具有现实作用。2005年2月成立的“中山市扶困助学基金”，至今已形式“政府主导、部门配合、社会参与”长效助学机制。在市政府的带动下，多家企业或私人机构纷纷踊跃参与，如中山市全球通助学协会、新鸿基地产郭氏基金中山市扶助助学金、英仕教育基金会、爱兰基金会等等，截至2007年1月，这些组织共捐款490万，给贫困孩子给予很大帮助。但问题是享受这种捐助的外来农民工子女只占很少的份量，中山市应考虑出台相关配套文件，将农民工子女也纳入其中，相信有政府政策的支持、社会各界越来越多人的关爱，农民工子女城市教育问题解决将又再向前迈开喜人的一步。

2.4.3加强对民办学校的扶持。农民工子女教育问题受到国家经济发展水平、社会观念、社会制度等多种原因的影响，这些原因在短时间内不会消除，需要采取一些更为现实可行、更有针对性的措施，来解决更为迫切问题。公立学校规模有限和农民工子女数量不断增加是目前的一对矛盾。应该把民办学校作为解决农民工子女就学的一个重要途径。一是对这些学校的办学进行鼓励、支持、指导和规范。二是适当放宽办学条件。三是努力提高民办学校教育管理质量。中山市也应考虑有选择性地扶持一部分办学质量较高的民办学校，缓解公立学校的就学压力，在时机成熟时转为公立学校或民办公助学校。

2.5外来农民工加入工会组织政策。与其它很多城市情况一样，中山市外来农民工工会组织处于起步阶段，有关政策供给仅注重工会的成立，但忽视工会模式拓展，或虽对农民工入会后权益有所提及，但操作性仍有待加强。故此要根据农民工人数众多、工作分散、流动性大的特点，因地制宜、因企制宜，创新工会的组建形式。比如，在农民工相对集中的建筑施工企业，可以组建工程项目工会为主体的工会联合会；在小型的非公有制单位，可以建立楼宇工会、市场工会以及区域性和行业性工会，既可以加强工会的组建，也可以有效摆脱老板对工会的控制；在外来就业人员分散的地区可以建立社区工会，等等。总之，发展农民工入会，在入会模式上要由单一模式向多元模式拓展，在入会范围上有由单个企业向行业、社区和市场拓展，在入会人员上要由固定工向临时工、季节工、轮换工和劳务工拓展，从而实现农民工入会的最大化。

另外，要充分发挥工会力量，在劳动合同，监督合同、企业欠薪方面强化监管；建立和完善企业工资集体协商制度，促进农民工工资的合理增长，共享企业发展成果；充分发挥工会的劳动保护监督检查作用，完善工会群众性劳动保护监督检查制度，加强对安全生产的群众监督；监促企业按规定缴纳各项社会保险费，帮助农民工申领各项应得的社会保险待遇；积极兴办职工医疗互助保障活动，为患大病构筑抵御风险的又一道防线；充分发挥工会困难职工帮扶救助中心的作用，对生活困难职工及时进行救助。

2.6培育农民工市民化政策行动主体。从历史上看，早期的社会政策起源于英国的慈善组织为有效地救济贫民而成立的慈善组织协会，而并非是由政府组织实施，可见，政府并非是社会政策的唯一行动主体。一方面，我国的农民工人数众多，问题的涉及面广，完全依靠政府部门来实施社会政策显然是力不从心；另一方面，随着市场经济的不断发展，社会分工日益细化，各种社会力量迅速增长，这为社会政策的实施创造了条件。中山市政府应该对此有前瞻性的认识，发扬中山人“敢为天下先”的优良传统，在政策实施层面尝试广泛吸纳社会各界共同参与，构建一个包括政府、非营利组织（如工、青、妇组织，行业协会等）、城市社区、家庭等在内的多元行动主体系统，形成一个社会各界共同关注农民工、促进农民工市民化的良性局面。参考文献

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