药品网上集中采购督导检查有效性初探

陈世孝1曾朝慧2

1.甘肃省白银市红十字中心血站甘肃白银730900；

2.甘肃省白银市计划生育技术服务中心甘肃白银730900

摘要：药品是维护人民健康的特殊商品，与群众利益密切相关。2009年，新医改工作启动以来，国家实行以省（区、市）为单位的药品集中招标网上采购工作，对此，国家、省、市就网上药品集中采购工作的督导检查提出了明确的规定和要求。抓好督导检查是有力促进药品网上集中采购全面实施的重要手段和充分保障。我市通过明确督查目的、创造督查条件、绘制督查思路、管控督查重点、完善问题干预等灵活多样的督查方法，对药品网上采购督导检查进行了探索，有力促进了药品网上集中采购工作政策制度的落实，切实规范了药品购销行为，降低了药品价格，保障了药品质量，减轻了群众医药费用负担，从根本上缓解了人民群众看病贵的问题。

关键词：医疗机构；药品；网上采购；督查

药品是维护人民健康的特殊商品，与群众利益密切相关。2009年，新医改工作启动以来，国家实行以省（区、市）为单位的药品集中招标网上采购工作。随着此项工作的不断推进，相关法律法规得以日臻健全和完善，政府对医疗机构药品集中采购工作的监督管理力度不断加大，卫生部等6部委《关于进一步规范医疗机构药品集中采购工作的意见》，为规范和推动新形势下医疗机构药品集中采购工作进行了规范，国纠办《药品集中采购监督管理办法》为药品集中采购监督管理工作明确了职责、提出了要求、确定了监督管理的对象、内容、方式和违规违法问题的处理。抓好督导检查是有力促进药品网上集中采购工作全面实施的重要手段和充分保障。督查作用是否得到发挥，发挥的作用如何，将直接关系到药品集中采购工作有效、有序、规范、全面实施，关系到药品采购工作的管理水平。现就我市确立的明确督查目的、创建督查条件、绘制督查思路、管控督查重点、完善问题干预等督查理念和工作措施，在药品网上集中采购管理工作中的具体应用情况做一梳理，旨在与同仁共同探讨和提高。

1督导检查背景

1.1督查目的

2009年新医改工作实施以来，国家实行药品网上集中招标采购，相继出台了《药品集中采购监督管理办法》、《关于进一步规范医疗机构药品集中采购工作的意见》，明确了对医疗机构药品集中采购活动进行督导检查的职责，提出了督导检查的相关要求，目的是推动建立药品阳光采购工作机制，满足基本医疗卫生需求，保障药品安全、必需、有效、价廉。为了让大家明确和理解督查的目的，我们通过制度固化、专题培训、管理会议，把问题讲深讲透，以期达到预期效果。我们的体会是：明确目的是做好药品集中采购督导检查工作的指针和标尺。我们的督导检查始终围绕这个目的开展工作，按照这个目的督查工作，依据这个目的评价工作，使得我们在药品网上集中采购督查中“法网恢恢，疏而不漏”，找到了一条药品网上集中采购监管工作的有效途径。

1.2督查条件

1.2.1督查人员理解督查是提醒责任主体、发现问题、指导运作、解决困难、总结经验的系统运作过程。督查前要使每位员工明确督查的目的，正确理解和认识督查的性质及重要性、必要性，认同肩负的责任感和使命感。督查人员要吃透文件精神，理解督查意图，超前思考决策落实的瓶颈所在，工作目标实现的难点所在，不同时期的关注点所在，以及基层群众、社会大众反映的热点所在等，增强督查工作的针对性和实效性，确保每一项督查活动都能与中心工作同频共振。

1.2.2被查单位支持新政策的推行，必然会使一部分单位或个人的利益受到调整，这样容易产生抵触情绪或变通行为，因此需要巧妙督查确保政令畅通。要树立理性的督查理念，防止简单地把督查作为追究责任的手段。我们在开展督查时，督查联络员一般提前一周将督查的方案告知被督查单位，并且主动与被督查单位的负责人进行沟通，使其清楚此次督查的内容、项目、重点、方法、标准；对于在督查中发现的问题，督查员自己主动融入摆进身份，进行深入思考、认真分析、究其根源、公正审视，为被查单位制定纠正措施建言献策。正是基于有效的沟通，使被查单位认识到督查不是“找麻烦”而是“促提高”，从而打消顾虑积极支持配合，由此促进了督查工作有效性的提升。

1.2.3选优配强队伍加强督查管理，提高工作水平，关键在于督查队伍。建立一支高素质的督查团队，是保证各项督查工作得以落实的有效保证。现实中，我们需要大量经验丰富、能力较强、热情高涨、求真务实、敢讲真话的督查人员，因此，我们立足工作实际，精选督查人员，强化目标责任，加强督查培训。一是领导第一责任。领导不仅是决策的主体，更是抓督查抓落实的主体。为使督查工作落到实处取得实效，我们明确领导为督查主体“第一责任人”，建立起主要领导季度调度、分管领导每月调度、主管科室督查小组日常调度的督查工作机制，为推动药品网上采购起到了保障作用。二是选好配强队伍。为保证督查质量，我们从思想水平、工作经验、工作能力、工作作风、责任心等方面高标准地选拔配备督查人员，要求督查人员具有良好的思想政治素质，较高的理论水平，熟悉国家关于药品采购政策规定；具有较强的工作研究指导能力；具有公正廉洁、实事求是的品质和坚持原则、甘于奉献的精神，具有较丰富的督导实践和管理经验。各督查组在年龄、学历、能力、气质等各方面合理搭配，组长都由经验丰富、责任心强的骨干担任，既能确保工作精力到位，又使督导工作严格标准不走样。三是注重培训教育。督导人员上岗前都要通过请进来、送出去的办法，参加由具备培训资质的机构系统培训，要到工作先进的地区考察学习，要参与督导专家跟班带教，要进行实战模拟督导演练，要置身督查工作座谈交流，使他们准确理解和把握药品采购政策精神，熟悉督导的方法步骤，精通网上采购工作业务。2009-2014年，仅市级举办督查人员能力提升培训班12期，外派参加国家、省级培训班8期，赴兄弟省市考察学习管理经验6次，聘请专家学者讲课10人，累计培训863人次。借助他山之石，拓展督查人员思路，提升督导检查水平。

1.2.4开展定点监测医疗机构药品网上集中采购是一个动态的过程，检测与评价是其中必不可少的重要一环。我们每年在每个县区选定有充分代表性的1家公立医院、1家社区卫生服务中心、3家乡镇卫生院、5家村卫生室等医疗机构，建立系统收集-实时监测-抽查核实-综合评价-动态反应-解决方案的过程监控体系，监测定点医疗机构的实施策略、工作进展、实时数据，衡量结果、分析原因，评价影响，解剖麻雀，以点带面，确保药品采购预期目标得以实现。同时，为下年度制定工作方案提供最直接最可靠的一手材料和依据（监测样表见表1）。

1.2.5督查结果运用督查是促进工作的手段，督查结果使用更是推动工作的重要方法。每年年初，我们对药品网上采购督查考核的方案向医疗机构予以通知，使医疗卫生机构明白督查考核结果与政府补助资金挂钩的具体规定和权重。督导考核合格的，按照有关规定落实补助经费；不合格的，按照一定比例扣减补助经费和上级下达的奖补资金。扣减节余的政府补助及以奖代补资金要用于奖励考核合格且得分排名靠前的机构。几年来，我市共对5个县区的152家医疗卫生机构给予表彰奖励，对346家医疗卫生机构扣减部分经费。旨在依托经济杠杆拉动工作发展。

2督查思路设置

2.1注重发现不符合督查首先着眼于发现医疗机构药品采购相关文件、规定、方案、制度、职责是否符合国家有关要求，以及政策要求是否在本单位得到全面地不折不扣地贯彻落实。正是通过督导检查，得以发现医疗机构工作中的“不符合项”，进而予以整改落实。

2.2注重发现隐患督查要善于发现医疗机构药品采购工作中目前尚未形成但有可能出现、或隐现的苗头性“不符合”问题，做到见微知著、防微杜渐、未雨绸缪。

2.3注重发现不一致核对医疗机构采购的药品品名、规格、包装、制剂、价格、厂家是否属省级中标目录，采购计划、交易票据、财务账表、治疗处方、库存药品、对外公示是否信息一致。对于督查中发现的采购明细与库存药品、财务票据不一致的，在下次药品采购支出中扣除本次采购的全部金额，扣减部分由医院内部自行解决。严格的精细化管理，从根本上保证基本药物网上集中采购工作全面落实。几年来，共对126家医疗机构的534个违规采购品规、211个库存与进货、账单与实物、处方与进价不符合项予以处理。

2.4注重发现需求督查也要着眼于发现以省为单位的药品网上采购不断改进变化的需求。督查中，我们认识到医疗机构不断发生的各种需求，包括招标、投标、评标、品种、质量、价格、采购、配送、付款、网络等相关方面新的需求。而认识到这些需求，我们才能想方设法尽快满足需求，使药品采购管理日臻完善，运行日趋成熟。我市共对征求到的33条意见建议，协调省市两级主管部门研究解决，采纳率达到85%。比如，在药品评标过程中，我们建议省级专家库应增补相当数量的基层医疗机构药师人员和基层医疗保障部门的管理人员，每次评标中基层专家的比例达到40%左右，旨在全面掌握药品采购使用相关情况，发挥基层药价相对较低利于谈判评标的优势，得到省级主管部门的肯定。

2.5注重发现亮点督查还要着眼于发现医疗机构在实施药品网上集中采购要求时呈现的创新和特点。我们的做法是将督查中发现的亮点以现场观摩会、示范点、推进会等为平台，开展互看互比互学互交流活动，以结对子帮扶、搞区域联动为着力点，以强带弱，全面突破，发挥典型的引领带动作用，促使更多的单位去思索工作如何改进和提升。2009年新医改启动初期，为确保国家基本药物制度全面实施，会宁县全县各乡镇卫生院压缩开支甚至负债率先实行基本药物统一采购、统一配送、统一核价、统一建立台账、统一计算机管理，全部纳入了新农合及医保补偿范围，实行100%报销补偿，仅2011年6月至11月，实施药品“零差率”销售为老百姓减少药品费用支出1422.88万元。县卫生和财政部门对乡镇卫生院实行“收支两条线”管理，成立县卫生局财务集中核算中心，负责全县23个乡镇卫生院的收入与支出（主要包括药品采购经费）的统一管理、统一核算，确保乡镇卫生院收支规范管理，正常支出得以保障。对于会宁县的这种做法，我们采取多种形式在全市推广，工作取得明显成效。2012年全省医改工作会议传来喜讯，我市医改工作在全省14个市州中排名第2，会宁县在全省86个县区中排名第1，受到省政府的表彰奖励。

3督查关键点控制

3.1关注结构职责的变化结构职责是单位为实现药品采购目标，在管理工作中进行的分工协作，在职务范围、责任、权利方面所形成的有机统一，是落实工作任务的重要保障。我们每年都要对每个县区、部门、单位的结构职责体系进行督查，通过督查发现是否存在因人事变迁、工作调整、领导随意性、组织机构变化导致职责的变化，是否做到组织结构随着组织的重大调整而调整，并真正有效解决人、职、责、权的匹配问题和无缝对接。

3.2关注采购量的变化持续关注每个医疗机构在采购频次、采购品规、采购数量、采购金额等方面及同比、环比变化情况，同时，与同一市域县域内其它医疗机构的变化情况比对分析，总结规律，寻找差异，发现问题，及时整改。对明显存在特异性的医疗机构做调查分析处理。根据甘肃省药品和医用耗材集中采购平台提供的数据（见表2），可以看出，通过抓督查药品网上集中采购逐步规范完善，采购力度逐步加大，采购金额大幅提升。同时，也对通过比对发现的问题予以查处。比如，通过纵向横向比较，我们认为白银区四龙路社区卫生服务中心2012年在基本药物采购中存在明显问题，药品采购量明显不足，通过督导组调查，认为该中心因药房管理不力、工作人员变动、采购交易卡遗失等原因，没有认真实施网上药品集中采购。针对这一问题，我们及时向省药品采购管理办申请补办了采购卡，对机构管理层、药房工作人员进行了制度政策规则培训，对网下采购药品收入予以没收处理，对出现的问题提出了限期整改意见。通过认真抓督查，严格抓落实，药品采购驶入快车道。表3反映了全市药品采购综合排名前10位后10位的分析情况。表4对白银区四龙路社区卫生服务中心督查前后2个年度的采购情况进行了比较，效果可见一斑。

3.3关注疾病谱的变化根据疾病流行病学特点，关注疾病谱发生的规律性变化，统计分析各级各类医疗机构的疾病谱，了解医疗机构治疗用药特性，从而掌握医疗机构时令药品采购配备情况，临床采购用药应于疾病谱变化相适应。

3.4关注诊疗情况的变化关注全市医疗服务工作量（诊疗人次数、出院人次数）、医疗机构门诊和住院病人人均医药费用，核算各个医疗机构的药品采购、使用、收入情况，并于域内均值进行比较分析，判断采购情况是否在正常范围之内。对于明显偏离均值的列入重点督查范围，先后共对32家不符合大概率事件的机构，进行了检查督导把脉识病，总体来说，还是具有相当的宏观指导作用，起到了事半功倍的效果。

3.5关注医保经费支出的变化关注全市和各医疗机构医疗保险门诊病人、住院病人用药情况变化，掌握药品总费用、用药总量，对用量靠前或数量相对较大的药物按医疗机构进行回顾性的调查分析，掌握每种药品的用药数量，然后与医疗机构的网上交易额进行一对一比较，分析测算掌握医疗机构网上采购的情况和比率。这种方法能够比较精准掌握医疗机构某一药品是不是在网上采购，采购了多少。虽属亡羊补牢之举，但通过秋后算账能够达到以儆效尤的目的。

3.6关注关键环节和问题导向的变化我们要求每次督查前，督查人员必须掌握本次督查工作的关键环节和主要内容后才能上岗。督查中要对被督查单位的既往不合格项，予以重点关注，查看验证先前所采取的纠正和预防措施是否落实到位。对督查中发现的新问题，要多问几个为什么，要善于纵向横向联系思考问题，透过问题的表象揭示造成问题的真正根源。以便有利于被督查单位真正认识问题所在，能够对症整改落实，从而达到实现工作的持续改进提高。

3.7关注采购程序的操作变化工作有部署，任务有安排，操作有规则，做起来才能目标明确。我们的采购程序为：医疗机构药品供应部门申报采购计划→医院药物理事会研究部署→医院领导批准实施→药品采购人员网上交易→行政管理部门审核验收→药品供应部门确认入库→医院药物理事会公示信息→财务部门记账凭证→核算中心复审拨款。通过对这9个采购流程的实时督查，掌握和了解工作的符合性、有效性、规范性，确保工作有序开展，防止搞“一言堂”、“暗箱操作”。

4督查问题干预

4.1抓好改进计划的实施好的改进计划是实现督导目标的基础。我们在每完成1次督导后，都要对督导中发现的不符合项、潜在隐患及需求等，制定切实可行的整改方案，规定时限，责任到人。改进计划的制定，由督查人员协助被审核单位完成；当有些改进计划的内容需要设计多单位多部门时，督导组、卫生行政部门负责统筹协调解决；当一些改进计划的内容，督导组乃至卫生行政部门无法解决时，提交政府办公室，向主管领导汇报情况。改进计划制定出台后，督查组要狠抓跟踪督导，督促和帮助被督导的单位落实改进计划的实施。

4.2抓好改进效果的验证改进效果的验证是督查工作的核心环节，必须高度重视，认真对待。我们的体会是经验证达到了改进效果，则网上采购工作必然得到提升；如果验证显示未达到预期的改进效果或效果不达标，则必须有相关职能科室和督查组重新制定改进计划，开始新一轮的改进验证，直到收到明显效果为止。

4.3抓好督查问题的处理我们在每次督查结束后，都要把当次督查中发现的不符合项、隐患以及被督查单位对集中采购工作需求和工作中的特色亮点进行通报，目的是让所有医疗卫生单位了解督查的结果，掌握工作动态，举一反三，起到教育警示和抛砖引玉的作用。几年来，对15家医疗卫生机构进行通报表扬，对32家医疗卫生机构进行通报批评，对5家医疗卫生机构负责人予以诫勉谈话，对6家医疗卫生机构责任人调离岗位，对1位收受药品贿赂违规采购的人员，移交司法部门刑事处理。起到了惩前毖后、治病救人的效果。

4.4抓好督查工作的评估每年年度督查结束后，组织的最高管理层对整个督查管理工作的适宜性、充分性和有效性进行评估，总结督导管理的业绩、亮点、不足，并从当前业绩考虑找出与预期目标的差距，在研究分析的基础上，实时结合工作的新政策新要求，找准今后的改革方向、改进环节、和发力部位。

5结语

我们通过全面深入、细致科学的督导检查，对于推进工作的效果显著提高，全市药品网上采购工作日益规范，监督管理的水平显著提升，体现在：一是督查的氛围更好，督查受到被督查单位及其员工的高度重视和理解，认为督查不是单纯挑毛病找问题，而是借助外力帮助改进工作；二是督查人员的意识进一步得到增强，综合素质得到进一步提高，督查实战能力明显提升；三是督查的条件得到进一步的改善；四是切实提高了督查发现问题和整改纠错的能力；五是使工作的持续改进更及时、更明确、更具体、更有效；六是对制止医药领域商业贿赂起到了明显的作用；七是以督促工以查促管工作取得显著成效。2010年至2014年，医疗机构采购比率从47%上升到100%，总配送率从47.8%上升到97.53%，总入库率从46.2%上升到95.7%，采购金额从年度7811万增长到21245万，增长了172%。八是对医疗卫生机构的采购行为具有规范引导作用，有利于药品网上采购使用事业的健康发展。

6讨论

督导检查是确保工作扎实开展的最有效的方法路径，也是强大动力。目前各省市均有针对药品采购工作情况开展的督导检查，不同地方督导检查的侧重点、执行力和管理模式不相同，取得的效果也不一样。我们认为要使督查工作取得实效，必须以多角度全方位了解药品采购工作的开展情况为基础，摸清工作底子，掌握一手资料，才能实化工作要求；以优化督导团队为条件，自觉把加强督查人员能力建设和作风建设贯穿于督查工作始终和各个环节，才能充分保障真督实查的效力；以问题导向为重点，着力发现、分析和研究解决工作中的各种问题，才能使督查工作不断深入，提高针对性和实效性；以抓整改落实为核心，哪个问题突出就着重抓哪个，一个问题一个问题解决，从具体事情抓起，抓一项成一项，力保整改工作落实到位，才能完成药品采购各项目标任务，促进药品网上采购工作健康协调持续发展。

参考文献：：

[1]赵殿龙.以省为单位医院药品集中网上竞价采购的实践与思考[J].中国医院管理，2007，27（10）：9-11.

[2]徐爱宁，毛疆民，刘跃林.医院药品采购管理机制与采购方式[J].中国药事，1999，13（05）：320-321.

[3]杨晨，胡丽辉，林伟斌，等.我院药品实行网上采购的方法和体会[J].中国药房，2006，17（20）：1549-1551.

[4]池捷，张平，傅鹏，等.信息化管理在区域药品集中采购与监管中的作用[J].解放军医院管理杂志，2009，16（04）：355-356.

[5]宋振民，臧恒昌.PDCA循环理论在药品采购供应管理中的应用[J].中国药事，2010，24（08）：775-776.

[6]严爱琳.加强医院药品采购管理的探讨[J].引进与咨询，1999，（4）：11-12