我国城乡建设用地研究

周玉兰

周玉兰

(通化市城建管理监察支队二道江大队134000)

我国正处于加速发展时期，随着社会经济发展水平的不断提高，今后各项建设对土地的需求日益增加，用地的供需矛盾将更加突出，城乡建设用地协调互动是解决建设用地供需矛盾的一个重要途径。实现城乡建设用地均衡增长和良性互动，可以从一定程度上缓解建设用地的供需矛盾，既能促进耕地保护，还能使土地从经济发展的制约因素转变为经济发展的促进段。本文对我国近年来城乡建设用地协调互动的相关研究进行综述与展望，为城乡建设用地协调互动的理论研究与实践工作提供借鉴。中国目前的集体土地统一征用制度以及城乡建设用地市场的分割，是在二元土地所有制的基础上，区分城市和农村居民身份，对城乡土地所实行的不同土地使用制度而形成的，是计划经济时代遗留下来的，由于城乡土地改革的不同步、不彻底所造成的。

1987年，我国开始了土地制度改革，国有土地使用权逐步市场化，逐步建立了国有土地的有偿使用。时至今日，一方面，集体建设用地自发进入市场流转的现象普遍发生；另一方面，由于政府各部门关于农村集体建设用地流转统一、规范的管理措施和办法的缺失，集体建设用地流转出现了盲目、无序等诸多问题。项目违规操作，计划指标被突破，建设用地供给量难以有效控制等现象层出不穷，严重干扰了正常的土地市场秩序。城乡统一建设用地市场主要是指以国民经济发展计划、土地利用总体规划和土地供应年度计划为依据，在打破城市土地市场垄断和城乡土地市场界限的基础上，革除束缚农村富余建设用地不能退出和不能与城市建设用地挂钩的制度性障碍，以农用地和建设用地市场分离为前提，通过相对完善的法律、税收制度来明确城乡建设用地的平等地位，要实现建设用地的同地、同价、同权，并通过发挥市场的能动作用来完善土地资源的配置机制，进而实现城乡建设用地市场协调统一发展。城乡建设用地市场一体化的根本任务是逐渐消除城乡土地市场二元结构。城乡二元结构是我国现代化的桎格，阻碍了我国经济社会的全面协调、可持续发展。构建城乡发展一体化、统筹城乡发展是科学发展观和党的十七大报告明确提出的要求。照城乡一体化发展的要求，要通过改革，推动农村集体建设用地与国有建设用地实现平等权益，实现两种建设用地的“同地、同权、同价”，逐渐建立一体化的城乡建设用地价格形成机制，促市场对土地的资源配置起基础性作用。

第一，破除城乡对立，实现科学发展。发展中国家一般是在城乡二元结构的基础上开始其现代化进程的，城乡对立运动是现代化进程中的世界性难题。随着工业的发展和城市的扩张，二元结构不断被强化且很难挣脱，形成“现代化棒论”的典型困惑。工业化、现代化的关键在于农业和农村已经成为人类的共识。各个发展中国家必须要面对和解决的难题是:在工业化、城市化的进程中，既要从农业、农村取得剩余，又不损害其发展。中国的城乡对立运动由于庞大的农民数量、辽阔的国土、交通的长期阻隔等原因表现得特别剧烈和明显。城乡对立对工农业发展、优化产业结构、扩大内需、协调区域发展、提高经济效益和竞争力等会产生长久的负面影响，反过来又严重整个经济社会的发展。我国倡导破除城乡对立，以科学发展破解“三农”问题，实现城乡一体的、经济社会的全面、科学、可持续发展。第二，以一体化目标统筹城乡建设用地协调发展。城乡利益冲突是城乡对立运动的要害所在，而缺少统筹发展的体制和协调发展的机

制是城乡对立运动的症结所在。中国农村的发展要素由于二元社会结构和传统国民收入分配格局的影响，长期处于“净流出”状态，包括劳动力净流出、土地价值的流出、农村资金流出，加剧了城乡社会矛盾。要推进城乡一体化进程，我国的改革重点要放在劳动力、资金、土地等农村要素市场的发育上。要保证“三要素”回流农村，需要制度创新上下功夫。党的十七届三中中全会通过的《中共中央关于农村改革发展若干重大问题的决定》提出要“逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场，以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。”打破城乡二元土地所有制障碍的关键，是对城乡建设用地土地在土地征收、转用、市场管理等方面实行同等保护和同价补偿，建立城乡统一的建设市场，实现城乡建设用地市场的全面接轨。做到了这一点，城乡二元土地所有制自然而然就迎刃而解，从而破除城乡对立运动，实现经济社会的科学发展。

第一，完善土地管理的法律法规建设

我国尚无关于土地征收的统一立法，仅有的散落见于《宪法》、《物权法》、《土地管理法》的几条关于土地征收的规定，过于笼统，明显缺乏可操作性，土地征收，权滥用严重，农民合法权益常常遭到侵害。因此，我国可以借鉴发达资本主义国家，顺应历史发展趋势，尽快制订《土地法》、《土地征收法》，依法管理和规范土地征收行为。

要尽快从法律方面界定“公共利益”的范围、严格限定用地范围的“公共利益”性，具体规定土地征收程序和征地补偿，更加注重征收程序的民主化，保障利害关系人，及社会公众的知情权、参与权和异议权等。

第二，完善土地征用制度改革

土地征收补偿应遵循“公平市场化价格”的原则。当前，我国的土地征用补偿标准不是按照土地的实际价格进行，而是以被征地若千年的原用途产值为标准，补偿项目中只包括对土地上附着物的补偿，对土地使用权的补偿缺失，因此，中国的土地征收补偿标准明显偏低。应借鉴发达国家的成功经验，使土地征收补偿价格建立在土地市场价格的基础上。采取完全补偿标准，将土地征用的各种补偿按照土地征用时公平的市场价格，综合考虑土地对土地原所有者的特殊价值、失去土地的间接损失等因素，给与农民充分、合理、公平的补偿，征地补偿不仅要充分考虑到被征地农民的生存发展权，甚至还要补偿非经济损失，补偿标准和补偿的确定应在征收人与被征收人之间平等协商，充分体现“效率、公平”的征地补偿原则，最大限度地维护失地农民的权益。

第三，制定不动产估价制度

目前我国估价行业政出多头现象严重，估价行业管理混乱。我国可以借鉴发达资本主义国家的经验，与国际先进估价制度相接轨，将土地估价、房地产估价及资产评估中涉及土地及厂房建筑等附属物的评估合并为不动产估价，尽快建立不动产估价制度体系。