城乡规划编制在新型城市化背景下的实践

柯瑞华

身份证号码：42028119810515xxxx

摘要：在新型城市化背景下，近年来国家城乡规划建设工作越来越受到重视，以统筹区域和城乡发展，提升城市化质量，体现市场经济条件下城乡规划的公共政策属性为目标，不断完善和创新城乡规划体系，合理转变规划编制，本文将就这一话题进行详细阐述。

关键词：新型城市化；城市编制；城乡规划；实践经验

面对资源、能源、环境等要素制约凸现的现实，和经济社会转型升级的宏观发展环境，坚定不移地走资源节约、环境友好、经济高效、社会和谐、大中小城市和小城镇协调发展、城乡互促共进的新型城市化道路成为了很多城乡规划建设的共同方针，以发挥城乡规划的引领作用，积极推进城乡规划全覆盖，加快完善以全省城镇体系规划、城市群规划、设区市城市总体规划、县市域总体规划以及相应详细规划为主要内容的城乡规划体系的具体要求。根据这一要求，结合《城乡规划法》的颁布实施，规划设计研究院围绕以人为本，统筹区域、城乡发展，提升城市化质量，促进城乡一体化发展的中心工作，在构建省域、次区域（城市群）、设区市、县市域、城市区块不同空间层面的规划编制体系，明确各层次规划重点，强化不同类型、不同层面规划在空间上的综合性、协调性，体现市场经济条件下城乡规划公共政策属性等方面，进行了一系列有益的探索实践。

1、以提升城市化质量为目标，促进发展方式的转型升级

随着城市人均生产总值的提升，城市化水平也越来越高，很多地方已进入了工业化和城市化发展的中后期，正处于以农村剩余劳动力人口进入城市和城市大规模扩张为标志的“城市化一次转型”，向以外来人口与本地城市人口待遇同等化和城市品质提高为标志的“城市化二次转型”转换期。在城市化发展方式上坚持四个结合、实现四个转变，四个结合是：城镇发展与新农村建设结合，走城乡互促共进的城市化道路；城镇空间布局与人口产业布局结合，走大中小城市与小城镇协调发展的城市化道路；城镇布局和规模控制与提高资源利用效率结合，走资源节约的城市化道路；创造优美人居环境、创建宜居城市与生态文明建设结合，走环境友好的城市化道路；从以物为本的城市化向以人为本的城市化转变，凸显农民市民化这一城市化本质内涵，从城市规模扩张为主向城市功能提升为主转变，增强城市化在提升工业化，带动新农村建设的功能作用，要从产业发展和空间布局各自为政向城镇集群和产业集群联动转变，实现城市化和工业化的互促共进，从城乡差别发展到城乡融合发展的转变，适应城乡经济社会一体化发展的新趋势。

2、组织城镇集群，构筑产业-空间互动发展的对应体系

很多地区城市化是从农村工业化起步，其经济的活力和特色在于由中小城市和小城镇承载的中小企业集群，并由此构成的块状经济。这些城镇在自身利益最大化驱动和行政区划的刚性约束下，严重阻碍了城镇间横向的功能联系，使得城镇间产业结构趋同、分工互补不足、设施共享难以实现，无法发挥整体效应。根据这一特点，在转型升

级的大背景下，按照企业集群向产业转型集群转型、产业链向价值链升级的客观要求，在城市群规划中，最小以镇为单位，深入分析各自的资源条件、产业基础、设施水平、发展潜力等因素，以及城镇间在资源、产业、设施、环境等方面的关联性互补性，遵循产业集群内部分工合作的规律，按照因地制宜、工业化和城市化互动、产业集群和城镇集群共进、城乡一体的理念，规划分层次组织一体化的生产、居住、旅游休闲、交通、生态环境保护等功能，组织小区域的城镇合理分工和城镇的集群化发展，使其成为特色产业集群培育和吸纳不同层次劳动力的重要载体，构筑“产业集群引导城镇集群、城镇集群支撑产业集群”的产业-空间对应体系。

3、落实政策分区和空间管治要求，确保城市群可持续发展

政策分区是确定城市群内空间资源利用方式的重要手段，是落实省域城镇体系规划空间管制要求的平台。尽管省域城镇体系规划基于省级事权制定了政策分区原则，但还需要在城市群规划层面加以细化落实。规划以协调、可持续发展为目标，以各市县的现实条件为基础，以调控全局性、长远性的资源和地区为重点，按照城市群发展的目标战略和规划建设要求，进一步划定资源环境保护地区、经济扶持振兴地区、城镇功能提升地区、区域性基础设施通道、重大交通枢纽地

区、城际相邻地区等的空间地域，合理确定不同分区的发展重点和管理要求，制定有针对性的战略措施和政策引导，使规划更具操作性。二是省域城镇体系规划制定的省级以上风景名胜区、生态敏感区、历史文化名城，水资源保护涵养区、基础设施廊道等资源类保护区域和限制、禁止建设区域，但各城镇发展同时受主体功能区规划、环境功能区规划、海洋功能区规划、土地利用总体规划、以及各专业部门规划的约束，使得地方在规划执行过程中显得无所适从。

4、以资源承载力为前提，科学确定发展规模

县市域总体规划强化了传统规划较为薄弱的资源环境约束分析，要求在评估现状城乡建设用地使用效率的基础上，以生态足迹、水资源容量、土地资源容量、自然人文遗产保护等因子为限定条件，合理预测县市域人口总容量。在此基础上根据经济社会发展目标、城市化进程，确定城镇人口规模，以此作为核算城乡建设用地规模，以及相应的资源调配和设施配置的主要依据，改变了传统“以需定供”的规模预测方法。同时要求通过将农用地、林地、水系等非建设用地纳入县域总用地进行平衡。相对于传统的城镇体系规划，县市域总体规划通过在县域一张图上协调城镇空间形态和功能布局、实施县域用地空间管治、县域城乡规划管理全覆盖三项举措，强化了城乡全覆盖的空间协调作用，增强了规划处理区域性空间矛盾的能力。特别是对于城镇密集区内邻域城镇空间形态和结构功能的冲突（如城镇上下游，上下风向等）。相关城镇可以以县市域总体规划空间方案为框架，进行会谈协商，消除矛盾，共同确定“双赢”的城镇群体形态和结构。

5、城市成熟区域规划，转变思路，推行“修补型”规划

经历了多年的快速增长，大中城市基本都形成了大规模的建设成熟地区，老城区也大多已经历了改造过程，各类规划也已基本覆盖，规划已逐步进入“微调时代”。在这一背景下，转变规划思路，以“修补”型规划取代传统“新建型”或“推倒重来型”规划，通过建立公共服务评价体系、历史遗产评估和保护体系、规划协调整合的体系，解决建设成熟地区普遍面临的配套不足、文脉断裂、规划调等问题，取得了较好的成效。多元利益协调，维护公共利益和合法物权。作为一项直接调控政府部门、利益团体、广大民众和开发商等多元主体利益的公共政策工具，控规在编制中将不可避免地面临大量的利益协调工作。特别是在这样一个市场经济先发，民众的物权意识和参政、议政意识强的省份，这一问题尤为突出。与此同时，规划编制中注重强化资金平衡分析、利益相关方权益协调等内容，保障政府部门与开发主体的合理权益，提高规划的可操作性。

参考文献：

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