浅析中国古代监察制度的特点

王姗姗

王姗姗（郑州大学公共管理学院河南郑州450000）

中图分类号：D035.4文献标识码：A

一、中国古代监察制度的发展沿革

早在夏商周三代的国家事务中已有监察的因素或监察的活动，春秋战国时的御史虽已有监察的使命，但这个时期尚未产生专职的监察机构，作为一种严格意义上的监察制度还没有建立。中国封建的监察制度是从秦朝正式确立的。秦朝在中央创建御史大夫府为中央监察机构，掌握天下文书和监察中央官员，在地方设置监郡御史，负责监察郡内各项工作，监郡御史直接受御史大夫和御史中丞领导和节制。汉承秦制，监察制度得到进一步加强，监察御史的级别相应提高，在中央设御史府的同时，增设了丞相司直和司隶校尉为中央监察官，在地方设立十三部刺史，监察地方二千石长吏。唐代监察制度组织完备、职责明确，御史台对中央和地方百官进行监察，下设立台院、殿院、察院，三院分立，互相牵制、互相配合，在地方则分十道（后增至十七道）监察区，监察地官吏。宋代监察制度的一个不同是在地方设立通判，与知州平坐，有权随时向皇帝报奏，是皇帝在地方的耳目。元代在地方设立行御史台，全国共设22道监察区，每道设肃政廉访使（提刑按察司）常驻地方，监察地方官吏。明代将御史台改为都察院，职掌纠察，它可以对全国所有官吏的违法犯罪行为进行纠劾，另外还创设了六科给事中这一独特的监察组织，负责纠察六部官吏的违法事件。清代将原来独立的六科给事中监察系统合并于都察院，与地方十五道监察御史合称“科道”，科道合一使清代监察权进一步集中，封建社会最完整的一部监察法典《钦定合规》的制定，使监察系统达到了高度的统一和完整，也使封建社会的监察制度发展到了顶峰。可以说，中国古代的监察制度是随同封建制度的产生而萌发，伴随着封建专制主义中央集权的建立而诞生，又随着封建君主专制的不断强化而发展、完备。它体现了皇权控制下的制衡原则，为巩固至高无上的皇权、制约官僚腐败发挥了作用。

二、古代监察制度的特点

中国古代监察制度随着封建社会存在数千年，在监察机构的设置、人员的选拔任用、权力来源和制衡、监察方式等方面形成了鲜明的特点：

（一）组织独立，自成系统。

1.横向部门设置上实行单设。为了有效地监察百官，中国古代的监察机构设置，相对于行政、司法、军事等部门来说是独立的。当然，这种监察机构和监察权的独立，是在皇帝控制下的独立，它是随同封建中央集权和封建君主专制发展而逐步走向独立的。2.在纵向中央与地方之间实行垂管。早在秦代，监察御史在组织系统上不受郡守领导，而受中央御史大夫节制，属于中央政府委派的驻郡监察官员。汉代的十三部刺史，由御史台的御史中丞统辖，位郡守之上，对郡守进行监察。唐朝设十道巡按(后改为十七道)，为中央御史台的派出机关，负责监察地方。宋代诸州监察官通判，实际是皇帝差遣到诸州专察知州的监察官，监察和制约州县官吏的一举一动。元朝，设行御史台为地方最高监察机关，其性质属于中央御史台的派出机构。行御史台下设二十二道提刑按察司(后改为肃政廉访司)，为地方基层监察组织，分别为行御史台统制。明代地方的最高监察官是督抚，在组织系统上隶属于都察院。省级监察机构设十三道巡按御史和提刑按察司。巡按御史完全属于都察院的派出机关，与地方政府无从属关系。清代的地方监察机构与明代大致相同。

（二）官员选任，标准严格。监察官员的选任特别严格，有着较高的标准。

1.在品格方面，历代共同强调的标准是“公正廉明”。“凡任风宪者，宜以公正为心，以廉洁自守”。监察官要有不避权贵、不畏危难的精神，“发人之奸，贬人之爵，夺人之官，甚则罪人于死地。”这就需要有置生死祸福于度外的精神，做到“不荡于富臾，不整于贫贱，不摇于威武，道之所在，死生以之。”2.在才能方面也有较高的要求。自隋唐实行科举制后，一般须是科举出生的进士，如宋代的台谏官90%以上具有进士身份，明清时则明确规定只有进士出身才可考选监察官；3.在资历方面，大多注重实践经验，且要有显著的政绩。如唐时规定，“凡官，不历州县不拟台省”,一个官吏必须有地方行政官的经历,才能到中央担任监察官吏。清代则规定出任知县经三年考满才可做监官；4.选任程序方面，两汉时则大多是通过察举方式，由地方官推荐人选，隋代由吏部铨选监察官，唐宋时则大多由“帝王亲擢”。除此之外,为了保证监察官吏具有足以适应监察工作的能力、丰富的阅历及经验,明朝还规定了“试职”制度。

（三）以卑察尊，以小制大。古代监察官员的品秩普遍较低，但作为皇帝的耳目，品秩虽低，权限很大。汉代官秩仅六百石的三十州刺史，可监督秩三千石的郡守，秩仅千石的御史中丞可察官秩万石之丞相；唐代官仅七品的察院长，可察尚书省。可见其品位虽低，但上可纠百司长官，下可察地方大员，且监察范围不仅涉及官员的政绩，也旁及官员的品德、学识，权限极广。明、清两代为我国古代监察制度的完备时期，监察御史的职权和品位比之前代都有所提高，特别是清代，监察御史为从五品，远高于县令。在权限上，明代监察御史身兼两职，在京则监督两京直隶衙门百官，纠勤官邪；在外，则奉旨专事巡察，谓之“巡按”，大事奏裁，小事立断。清与明相同，监察御史除分掌各省刑名案件之外，还协管监察在京各御门事务，包括宗人府、内务府都在稽察范围之内。

（四）独行职权，方式多样。各朝各代的监察方式多种多样。首先，监察官享有“独立奏事权”。历代御史行使弹劾权，均不受同级甚至上级行政长官的干预，甚至也可以不受御史台长官左右，直接对皇帝负责。其次，监察官员享有“风闻奏事”的特权。所谓“风闻言事”，就是指御史官不举控告人姓名而以听说某官有违法行为，对其进行弹劾，又称“风弹”。这是封建统治者出于强化皇权的需要，为保证御史秉公执法，无所顾忌地对不法官吏进行纠劾，并防止监察对象横加梗阻，威胁利诱，而对监察官采取的安全保障措施。再次，监察官员还享有“大事奏裁，小事立断”的特权。在特殊情况下，由于御史手握尚方宝剑，还可以“便宜从事”，先斩后奏。另外，从监察形式上看，有常驻监察官制度（如秦朝的监军史制度、宋代的监司制度），还有巡回监察制度（如汉代的刺史制度、唐朝的巡按制度、明朝的巡府制度）。

我国古代监察制度的上述特点是封建社会中央集权的产物，是与封建专制制度相适应的。它以权力制约权力，在肃正纲纪、治国安邦方面的确起到了一定的作用，特别是在政治开明时期，其作用更为明显。历史经验证明：在国家的权力体系中，应该赋予监察权以较高的地位。

参考文献

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