公共管理与政府绩效评估研究

韩瑜

韩瑜(西北政法大学政治与公共管理学院，西安710063)

摘要：自20世纪七八十年代以来，西方各国通过新公共管理运动对政府组织结构、内部运作模式、外部管理机制都进行了重大调整和变革，最终在相当大程度上重塑了政府以及政府与社会的关系。在这场改革中，各国政府均是将企业管理工具引入政府实践，其中，绩效管理和评估师在新公共管理运动中被各国政府推崇的改革工具。

关键词：管理主义；绩效；结果导向

中图分类号：D035文献标志码：A文章编号：1001-7836(2008)12-0

作者简介：韩瑜，(1986-)女，2007级行政管理专业硕士研究生，从事人力资源开发与管理研究。

1政府绩效评估的历史演进

对政府绩效的测量与评估并不是什么新鲜事物，在20世纪初美国就开始测量公共机构的产出并评估它们的影响或结果，这一时期主要以科学管理理论为基础，注重对个人绩效的测量。而在组织绩效评估方面，地方政府的实践是成立于1928年的全国市政标准委员会积极推动的结果。从美国绩效评估发展的历程来看，主要分为两个阶段：效率评估阶段和结果(outcome)评估阶段。

1.1效率评估阶段

美国政府绩效评估的效率评估阶段从1949年胡佛委员会提出绩效预算运用到联邦政府中开始，截至20世纪80年代的私有化运动。1949年之前，美国实行的是“一次性拨款”和“项目预算”制度。一次付清预算仅仅将资金交给机关去使用，几乎没有对资金如何运用进行政治控制，而且在付清方法上十分混乱，这就造成行政活动难以被详查。后来通过项目预算来改正这个情况，要求拨款要与支出目标有关系。

绩效预算要求机关说明阐述请求拨款是为了达到什么目标，实现该目标需要花费的资金，以及使用了哪些量化的数据衡量实施计划过程中取得的成绩和完成工作的情况。这就要求行政机关先将项目分解为具体活动，并为其设置投入与产出的指标，并通过绩效报告来比较实际成本和产出与预期成本与产出。因此，在绩效预算模式下，对于项目绩效的测量是其核心。绩效评估的主要内容是通过投入、产出的测量来比较实际成本与预期成本，确定行政机关的绩效表现。在此基础上，美国还实行了方案预算(theprogrambudget)。方案预算通常被视为可与绩效预算相替换，不同的地方是，绩效预算关心的是过程，方案预算着重的行政的目的，而且试图将资金的提供与达成的目标相结合。在实践中，因为政府方案的目标往往不能清楚界定，因而缺乏实际操作性。这种困难促使新的预算方式：零基预算的出现。“零基”意味着从零开始，即认为既有的计划和活动不应该自动给予资金，而是要再度确认其在年度预算中的价值。

总体来看，这一时期通过绩效评估关注项目的产出而不是单纯的关注投入，强调了项目的效率，将管理技术引入到预算改革中来，为后来的绩效测量提供了相对完整的运行框架。

1.2结果评估阶段

20世纪80年代末90年代初，由于财政危机、信任危机的出现，政府改革的压力不断增大。同时，信息技术的广泛应用以及企业管理方法的创新也给政府改革提供了新的途径。在这一时期，政府改革中相当关注绩效测量活动，在收集产出信息、评估项目或活动的效率同时，突出强调了对结果、质量与顾客满意度的关注。

1982年，美国联邦政府开始推行全面质量管理，从而开始将质量或者说结果(outcome)的评估作为绩效评估的重点。这一源于私营部门的管理方法要求整合生产力指标、战略计划、组织内部的沟通，通过改进工作流程来提高生产力水平与产品质量。1993年，克林顿政府采取了更激进的政府重塑运动，更加推动了结果导向的绩效评估的发展，成立了由副总统戈尔领导的国家绩效评审委员会。在绩效测量方面，国家绩效委员会委托基准化协会从事绩效测量工作，于1997年提交了《服务于美国大众：绩效测量的最佳实践》的研究报告。克林顿于1993年9月发布行政命令“设置顾客服务标准”，要求所有向大众提供重要服务的联邦机构都要识别、了解顾客的需求，公布服务标准并以这些标准来测量服务结果等。

2政府绩效评估的内容

绩效测量与项目评价虽然都是对政府行为的评估，但他们在概念、操作过程、表现形式及技术手段上都有着显著不同。

2.1绩效测量

所谓绩效测量就是根据既定的组织目标在政府活动的投入、产出、结果(outcome)以及由它们反映出的经济、效率、效益、质量等内容上设置绩效指标和标准，并在日常管理工作中围绕绩效指标不断收集有关政府活动趋向于既定目标的进展情况的信息，从而通过与绩效标准的比较随时确定组织的绩效表现情况。总体来看，绩效测量被认为是一个过程，这个过程包括了设置绩效目标、设计绩效指标、收集分析绩效信息、得出绩效结果等几个环节，通过这些环节来比较政府活动是否达到目标或可测量的绩效标准。从这种意义上，绩效测量的发展，就是寻求技术的过程。

2.2项目评价

与绩效测量不同，项目评价通常要对有关项目绩效的因素作更多的考察，项目评价涉及项目操作、项目环境影响因素、项目潜在影响等多方面问题。项目评价不同于绩效测量的全面性，它是为了评估单个项目而进行的定期、单独的系统性研究。因此，绩效测量的主要工作是告诉我们政府做了什么，而项目评价则告诉我们怎样让政府作的更好。

项目评价是通过对项目绩效的评估，确定项目的实施对于社会环境条件的改善作出了怎样的贡献。项目的评价过程也是了解公共项目所产生的效果的过程。与绩效测量不同，项目评价对于评估者并没有预先确定绩效标准，而是着眼于项目的实际绩效表现情况，也就是项目的实际效果。项目效果，一般可以看成公共项目的实施对客体及环境所产生的影响，这种评价并非是对完成预定目标的一种客观、系统的检测，而是要考虑项目的全部结果，包括直接结果、间接结果、非预期结果、潜在结果等。同时也要注意，项目效果与项目产出不同，产出是目标群体所获得的产品、服务或其他资源，而效果则指的是项目的实施所引起的人们在行为或态度等方面的变化。产出只能告诉人们政府做了什么，效果则告诉人们政府的做法产生了什么实际影响。

3总结

结合以上对绩效、绩效评估内容以及绩效评估历史的讨论，我们可以从整体上来理解政府绩效评估。简单的说，所谓政府绩效评估是一系列评估活动的总称，这些评估涵盖了行政活动的全过程，既包括了将政府活动的成就与预期目标或绩效标准相比较的日常测量活动；也包括对项目或政策的定期系统评价活动。具体而言，政府绩效评估的对象是特定组织的投入、产出与结果；在内容上既有日常管理的评估也包括了项目执行的评估；在目标上要求行政行为既要有效率也要有效果。从国外尤其是美国的经验来看，政府绩效评估是管理主义的产物，从发展历史上看，表现为从过程到结果的转换过程。所以，从本质上讲，绩效评估关注的焦点在于产出和结果(outcome)。