电力业务许可管理的理论与实践

江春苗

（桐庐电力开发有限公司浙江省杭州市311500）

摘要：保证电力行业承担其社会责任。电力行业承担着很大的社会责任，而且直接制约着国家经济、社会的发展。在这种前提下，保障电力系统安全，保证电力行业承担起自己的社会责任，尽到普遍服务义务，对于经济社会和谐发展非常重要。通过电力行业准入监管，可以督促电力企业承担起应尽的责任和义务，实现维护社会公众利益的监管目标。

关键词：电力业务；许可管理；实践；意义

引文：电力业务许可管理是电力监管的主要内容和重要手段。健全完善电力业务许可制度，加强电力业务许可管理，是电力市场化改革的客观要求，对维护电力市场秩序，促进电力行业持续、协调发展，具有十分重要的意义。

1建立电力业务许可制度的理论依据

行业准入监管是政府监管的一项重要内容，是为了矫正市场失灵，实现资源优化配置和维护公共利益，针对该行业的某类主体行为而实施的制度约束。行业准人监管作用于市场，重点是矫正市场失灵，即市场失灵是实施行业准入监管的必要条件。从理论上看，自然垄断和外部性是导致市场失灵的两个主要因素。也就是说，只要是具有自然垄断特征或外部性很强的行业，在理论上都存在准入监管的必要性。电力行业作为国家重要的基础产业，其技术经济特征决定了对电力行业实施准入监管的必要性。首先，电力行业的一个显著特点是投资额巨大，资产专用性较强，如果政府对电力行业不实施准入监管，在信息不完全的情况下，许多企业会盲目进入，进行重复投资。电力行业过度无序竞争，要么导致生产能力严重过剩，造成生产低效率；要么导致退出电力市场的企业投资得不到回报，专用性强的资产闲置，从而造成巨大的资源浪费。

其次，电力行业具有明显的规模经济和网络经济特征。特别是在输、配电环节，这一特点更加突出，自然垄断的属性更强。这意味着在一定的区域内，由少数企业负责提供输、配电服务的生产效率最高，过多的并行电网竞争所能带来的收益，难以弥补因重复建设而造成的损失。因此，需要对输、配电业务实行准入监管，以限制过度进入。即使是对理论上可以引入充分竞争的发电领域，由于电力生产也存在一定的规模经济性，同样也需要实施准入监管，一方面避免无序竞争，造成资源配置低效率；另一方面，通过控制某个发电企业在电力市场中的份额比例，以防止其操纵市场，从而实现有效竞争的目的。第三，电力行业具有很强的外部性。电力是工农业生产和人民群众生活的必需品，直接关系国计民生。保障电力系统安全，保证电力行业履行其应承担的社会普遍服务义务，对于经济社会持续协调发展至关重要。电力行业技术特性决定了电力系统具有高危险性，需要通过电力行业准入监管来达到事先控制的目标。同时，通过电力行业准入监管，还可以督促电力企业履行其应尽的责任和义务，实现维护社会公众利益的监管目标。

2实行电力业务许可管理是国际通行做法

很多国家在电力市场化改革之前，电力行业通常都采用垂直一体化的垄断经营体制。在这种体制下，政府通常只准许一家或者极少数几家大型国有企业从事电力业务，因此对建立电力业务许可制度的需求并不迫切。但是，随着电力市场化改革的推进，各国都意识到了建立这种制度的重要性和迫切性，在已经实行了电力市场化改革的国家中，目前普遍都建立了适合本国国情特征的电力业务许可制度，如英国、美国、印度、澳大利亚等。可见，实行电力业务许可制度，是实行电力市场化改革国家的通行做法，具有普遍性。各国的实践证明，电力业务许可制度作为市场经济条件下电力监管的主要手段，是行之有效的，对实施有效的电力监管发挥了重要作用。

3建立电力业务许可制度具有重大的现实意义

我国在2002年实行电力市场化改革之前，也陆续对电力行业中的某类业务实行过许可管理，从而取得了一定成效。但是，随着不断深入的经济体制改革和电力市场化改革，过去的电力业务许可管理越来越多暴露出问题，而且日显突出，逐步减弱电力许可证的效力，难以使电力市场化改革和电力行业发展形势的需要得到满足。主要表现在：一是多头分散管理，难以形成监管合力；二是法规不健全，依法监管缺乏必要的法律依据；三是体系不完整，该管的没管，不该管的管得过多过细；四是重许可、轻监管或者只许可、不监管问题突出；五是管理方式以行政审批为主，审批过程繁琐，环节过多，效率低下。电力行业的核心业务就是发电、输电、供电业务。电力行业在电力市场化改革前，对发电、输电、供电一体化经营实行，因此，只通过对供电营业许可证的颁发，就能够对发电、输电、供电三个环节的管理实现，这也是现行《电力法》只对供电营业许可设置的主要原因。自2002年以来，随着电力市场化改革的实施，按照“厂网分开”的思路进行了电力行业重组，发电企业与电网（输、供）企业已经分开而各自成为独立的市场主体，仅有供电营业许可证就对市场经济下电力监管的需要不能适应，电力业务许可制度所应有的功效不能充分发挥。在这种新的形势下，迫切需要按照目前我国的电力业务分类，对发电类电力业务许可、输电类电力业务许可、供电类电力业务许可建立，使完善的市场经济下电力业务许可制度逐步形成，对于加强电力监管，促进电力行业持续、协调发展来说意义非常重要。

4对完善电力业务许可制度的几点建议

4.1继续加强电力业务许可的法规制度建设

电力监管必须遵循的基本原则就是依法监管。对有关电力业务许可的法律、法规和规则健全完善则是依法实行电力业务许可管理的基本前提。由于历史的局限，在电力业务许可方面，1995年通过的《电力法》除规定供电营业许可证原则外，而没有对其他任何类别的电力业务许可做出规定，这显然已经对电力市场化改革的需要不能适应。以《电力法》为上位法的《电力供应与使用条例》，必然也有同样的问题存在。健全完善电力业务许可法律法规体系，当务之急就是要按照有关要求，使《电力法》的修改进程加快，以使电力法对电力业务许可的有关规定完善。同时，要加快《电力供应和使用条例》等相关行政法规的修改，以进一步完善电力业务许可制度。

4.2积极稳妥推进电力业务许可证的颁发工作

建立电力业务许可制度是适应电力市场化改革形势，落实电力监管职责的新实践，是对电力市场准入传统行政审批制度的一项重大改革。颁发电力业务许可证是全面展开电力业务许可管理工作的第一步。目前，电力业务许可管理尚处于起步阶段，首先面临的是将大量的新许可证颁发和已有许可证的换证工作。初步调查统计，需要颁发发电、输电、供电类电力业务许可证的企业数量就在2万家以上，而且分布很广。因此，要按照“统筹安排，分步实施”的原则，有序开展各类电力业务许可证的颁发工作，迅速提高持证的普及率。对于区域电力监管机构管理的承装（修、试）电力设施许可证、电工进网作业许可证等“三小证”，由于其数量众多、分布广泛，要按照相应的颁发许可证的工作计划，稳步推进，全面普及“三小证”的持有。

4.3加强电力业务许可的持续性监管

电力业务许可证颁发后，电力监管机构通过定期检验、日常检查等方式，对被许可人履行许可证条款规定权利义务情况进行动态的持续性监管，以切实发挥许可证功效，提高电力监管效力。因此，在普及电力业务许可证的同时，应积极探索并采取多种有效的方法和措施，将取得电力业务许可证作为相关市场准入的前置条件，切实发挥许可证作为从事电力业务的“通行证”作用。按照法律、法规和规章的规定，建立健全对电力业务许可的监督检查制度，加强对实施电力业务许可的监督检查，并与其他电力监管手段相结合，强化对电力业务许可的持续性监管，以更好地维护电力市场秩序，促进电力行业持续、协调发展。

5结束语

本文通过探讨了“电力业务许可管理理论与实践”，并且对上述问题作了一些探讨和论述，希望能够保住大家了解我国为什么要建立电力业务许可制度的原因、意义、作用等问题，督促电力企业承担起应尽的责任和义务，实现维护社会公众利益的监管目标。

参考文献：

[1]国家电力监管委员会：《电力监管条例释义》，中国电力出版社，2005年7月。

[2]王永干，刘宝华：《国外电力工业体制与改革》，中国电力出版社，2001年。

[3]国家电力监管委员会编：《国外电力市场规则和发电业务许可制度/中国电力市场建设丛书》（中国电力市场建设丛书），中国电力出版社，2005年10月第一版。