关于“三旧”改造容积率设定的思考

钱楚敏黄丽珠

东莞市东城区规划管理所广东东莞523120

【摘要】本文通过对东莞市“三旧”改造容积率确定机制的两个阶段的实践与分析，借鉴深圳市“三旧”改造容积率确定机制的经验，提出结合城市产业及功能布局，不同镇街区位价值，确定城市总体空间发展布局，划定城市整体密度分区；对于成本容积率和城市密度分区指引之间的差额可尝试灵活采用不同方式处理，以此妥善处理改造容积率与成本容积率之间的关系。

【关键词】“三旧”改造容积率确定机制城市整体密度分区改造容积率成本容积率

1、引言

2009年，全省启动“三旧”改造工作，东莞市被列为我省四个“三旧”改造试点城市之一。针对“三旧”改造的特殊性，我市规划主管部门对于改造地块的建设容量的设定出台了相关指引，形成了以成本容积率为基础及以“基准容积率+奖励容积率”法为主核定地块开发容积率的审查机制，以此加强审批改造项目的客观性和可操作性。在实践成本容积率方法的运用过程中，对于如何完善容积率的设置，使容积率作为城市空间控制的手段更加科学、合理，用好容积率利益驱动，更好地推动“三旧”改造项目落地等问题是值得我们城市规划工作者共同探讨的。

2.改造容积率的确定机制及存在问题

作为地块开发强度的直接表述，容积率的高低是“三旧”改造能否顺利实施的关键。规划部门在确定“三旧”改造项目容积率时，需要综合考虑容积率的技术属性和行政属性，必须非常谨慎：容积率过低可能会导致旧改的成本与收益失衡，“三旧”改造实施不了，也影响改造积极性；容积率过高容易对城市公共配套设施带来过大压力，对城市整体环境空间品质造成影响，也会有利益输送的顾虑。我市相关部门容积率的确定大致有以下两个阶段：

第一阶段：成本容积率确定法。我市开展“三旧”改造工作以来，对于需突破已有控规条件的改造项目，规划部门主要使用成本容积率法，通过项目拿地成本及评估楼面地价推算其成本容积率，再综合考虑公共配套设施承载能力和环境空间品质，确定最终改造容积率。另外，对于政府主导公开招拍挂项目，因不涉及利益输送等敏感问题，可在城市配套设施承载能力范围内，突破成本容积率上限。这一套容积率确定方法，既从经济效益层面保障了“三旧”改造的可实施性，又在行政层面封堵了利益输送的漏洞。但成本容积率法在实施一段时间以后，其存在的问题逐渐显露。

首先是成本容积率合理性的问题，楼面地价的不准确及补偿标准虚高将容易导致成本容积率虚高。

可推向市场的建筑面积=拿地成本&pide;楼面地价

成本容积率=（可推向市场建筑面积+回迁房建筑面积）&pide;用地面积

一个改造项目的用地面积一般是既定的，而拆迁补偿标准直接影响拿地成本的高低，也决定了回迁房建筑量的多少，结合上述两条公式可看出，拆迁补偿标准和楼面地价是成本容积率高低的两个决定性因素。

一方面楼面地价目前只需由某一家评估机构评定，评估价格受主观因素或评估水准限制容易上下浮动，而评估地价的轻微浮动会对可推向市场建筑面积有很大影响，从而直接影响成本容积率的推算。

另一方面拆迁补偿标准未有相关规范指引，可能影响拿地成本计算的合理性。我市“三旧”改造拆迁补偿标准主要由被拆迁户与拆迁主体双方协商确定，当被拆迁户提出较高的补偿要求时，拆迁主体相应地需承担较高的补偿成本，但这些补偿成本基本可以从被推高的成本容积率中得到平衡，这意味着拆迁主体与被拆迁户间不存在正面的利益博弈关系，二者的利益诉求皆通过成本容积率得到实现。对此我市目前没有相关政策对“三旧”改造拆迁补偿标准进行限定和监管。上述两个因素共同作用下成本容积率的合理性就不能保障。

其次是改造容积率雷同的问题。总结我区近年来采用成本容积率法操作的项目，发现存在容积率雷同的问题：拿地成本主要由拆迁补偿成本、土地出让金（依据基准地价计算）以及开发税费组成。一方面我区目前改造项目的拆迁补偿标准基本相近，另一方面我市土地基准地价的级差较小，另外开发税费也按照全市统一标准计算，这意味着以拿地成本为依据确定容积率会导致我区大范围改造项目的容积率雷同。

位于我区核心地段的主山设计师酒店旁项目，与地处东城区边缘的牛山钟屋围旧村项目，其基准地价就相差不大，补偿标准也接近，因而推算出来的改造容积率基本雷同。

核心地段与边缘地段采用相近的容积率进行开发，造成了城市空间均质化，优势地段的土地开发潜力得不到充分挖掘，城市规划对城市形态及环境空间塑造的引导作用被淡化。

第二阶段：以“基准容积率+奖励容积率”法为主。随着我市“三旧”改造工作深入推进，各相关部门对改造工作进行了思考和总结，对“三旧”改造的整体思路进行了反思，并明确“鼓励‘工改工’，限制‘工改商’，严控‘工改居’”的政策导向。与此同时规划部门对全市改造项目相关数据进行分析，发现不少旧厂改造项目存在成本容积率虚高的问题。

对此，规划部门有针对性地制定了《东莞市“三旧”改造项目前期研究报告编制指引》（下称《编制指引》），旧村改造类项目沿用成本容积率确定方法，对“工改居”及“工改商”类项目的容积率确定方法进行了修订，统一采用“基准容积率+奖励容积率”的方法确定改造容积率。其中奖励容积率主要通过提供公共设施用地或建设公共设施获得，基准容积率结合项目情况综合确定，其容积率上限全市统一，如下图所示：

这一调整一方面响应我市“限制工改商，严控工改居”的政策要求，纠正了改造主体对旧厂改为居住、商业的过高的收益预期，另一方面也解决了旧厂改造普遍存在的成本容积率虚高问题，为我市今后“三旧”改造工作有序推进起到了积极的作。

但我区在推进旧厂改造项目过程中也遇到了一些问题，由此对《编制指引》的政策完备性进行了思考：该项政策对全市非政府主导的“工改商”及“工改居”项目进行了统一的限制，对项目的不同区位及不同的现状建设量并不加以区分，一定程度上存在全市范围内“一刀切”的倾向。

3.深圳市改造容积率确定机制的启示

深圳市改造容积率确定的基本思路是：首先，按照更新单元所在密度分区、微观区位条件修正系数、奖励空间容量系数和是否存在单元外容量转入等，确定基础空间容量、奖励空间容量和转移空间容量，三者之和为单元空间容量。

然后，将单元空间容量折算为对应的建赔比，并与深圳市基准建赔比比较。

如果高于基准建赔比，那么，对更新单元实施拆除重建一般不具有可操作性，而应当采取综合整治或改变功能等方式进行更新。对如果确实需要以超过基准建赔比的开发强度进行更新的项目，政府参与溢价分成，目前是要求配建更高比例的保障性住房。

注：

1）“基础空间容量”指更新单元在为落实城市发展目标，在密度分区基础上结合服务区位、交通区位和景观区位条件，“自然获得”的空间增量。深圳市容积率指引密度分区示意如下图所示：

2）深圳市以全市土地价值分区为基础，集合更新项目的改造类型，引入多家市场评估机构，对每个地区选取案例进行实证研究，制定全市的基准建赔比控制指标体系。

从上述容积率确定方法可以看出：深圳市改造容积率的确定是以城市密度分区为基础，综合考虑容积率奖励或转移因素，再结合城市基准建赔比确定一个地块的改造容积率。因此最终确定的改造容积率，是与城市密度分区指引相契合的，同时符合城市土地价值分区。

4、对于问题解决的思考与建议---理顺改造容积率与成本容积率的关系。借鉴深圳市的做法，可结合城市产业及功能布局，以及不同镇街不同用地的区位价值、公共服务设施承载能力、市政配套设施承载能力、环境保护等多方面因素，确定城市总体空间发展布局，划定城市整体密度分区；改造项目容积率的确定服从总体密度分区的要求，优势区位地段采用高容积率开发。

对于成本容积率和城市密度分区指引之间的差额可尝试灵活采用不同方式处理，一是允许差值部分容积率转移，在建筑总量不变的前提下，允许特定范围内相同功能的建筑面积在不用地块之间进行调配；二是允许差值部分政府参与溢价分成，在保证开发商获得合理利润的情况下，若成本容积率低于地块设定容积率，其差值部分建成后政府参与分成，例如要求其配建保障性住房等公共设施，以此妥善处理改造容积率与成本容积率之间的关系。

参考文献

【1】《深圳市法定图则编制容积率确定技术指引（试行）》

【2】《东莞市“三旧”改造项目前期研究报告编制指引（试行草稿）》

【3】东莞市“三旧”改造领导小组办公室《深圳市城市更新研究报告》

【4】东莞市城建规划设计院《主山设计师酒店旁地块“三旧”改造单元规划》、《主山大塘头旧村地块“三旧”改造单元规划》、《牛山钟屋围旧村地块“三旧”改造单元规划》