天津市第六埠村土地利用规划编制经验与思考

史雪蒙

为贯彻落实党的十九大、十九届一中全会精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，以力争全面建成高品质小康社会为目标，逐步实施乡村振兴发展战略，推进农业供给侧结构性改革、促进城乡规划、基础设施、公共服务向农村延伸，根据国土资源部关于《有序开展村土地利用规划编制工作的指导意见》（国土资规〔2017〕2号）组织开展了天津市西青区第六埠村土地利用规划（简称“村规划”）编制工作。

1村庄概况

第六埠村位于西青区最西部，与河北省和静海区交界。该村依托子牙河、大清河、独流减河三河交汇的独特资源发展现代农业，先后荣获“全国绿化千佳村”、“全国首批农业旅游示范村庄”、“优秀供奥农产品基地”等荣誉称号。尽管村庄旅游资源丰富、蔬菜种植特色鲜明，其建设发展的制约也比较明显：村台西南包括三河交汇的大片区域位于生态红线范围内；村庄农业、农村基础设施不完善；产业联动水平不足；建设用地利用效率不高等问题成为制约村庄发展的瓶颈。

2主要经验与做法

2.1立足部市要求，增强村规划的可实施性

在充分研究国土资源部和天津市村规划编制导则的基础上，结合村规划目标任务和其他相关规划要求，对村土地利用规划技术体系进行了完善。一是形成一套完善的调查技术体系，制定切实可行的调查工作程序、方式多样互补的调查方法和较为完善的调查资料清单、表格和图件。二是将村庄建设用地细分为宅基地、公共服务设施用地、经营性建设用地、基础设施用地、景观与绿化用地、村内交通用地和其他村庄建设用地七类。三是结合乡级规划、村规划和城市规划的相关制图规范，完善了村规划的制图图式。四是借助海报宣传形式，形成了通俗易懂、图文结合的海报式的村规民约。五是践行了“两图两表一规则”为主、规划文本、规划表格、其他规划图件为辅的村规划成果体系。通过完善村规划编制技术体系，增强了规划实施的可行性。

2.2区镇村联动，健全组织体系保障规划实施

第六埠村规划得到区镇村三级领导重视，区政府和区国土分局高度重视、积极作为，在区级层面成立了西青区村土地利用规划试点工作领导小组及办公室，确定了三级联动的组织体系。在区试点工作领导小组的领导下，区国土资源分局负责组织统筹，试点村所在镇作为规划编制的责任主体，负责落实人员和经费、组织规划编制工作的落实，试点村全程参与规划编制，顺利推进规划编制工作。试点工作开展以来，区、镇、村三级充分沟通、密切配合，健全的组织体系保障了规划的顺利实施。

2.3全面摸清家底，为规划实施夯实基础

以严守“土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损、粮食生产能力不减弱”四条底线，盘活存量建设用地，促进土地节约集约利用为导向，建成第六埠村土地利用情况空间数据库，实现土地利用变更调查、经济数据、人口数据、土地利用情况、上位规划、农民意愿等数据信息与空间数据的无缝衔接，为试点工作顺利开展绘制了一张统一的数字化工作底图。将村庄内部空闲地、废弃地、闲置宅基地、产能低、效益差土地纳入优先安排用地空间，加强与小散乱污治理、违法用地治理、城镇低效用地再开发等专项工作的对接，为第六埠村规划实施奠定基础。

2.4坚持多规衔接，加快规划实施进展

严格落实辛口镇土地利用总体规划要求，统筹考虑了辛口镇城市总体规划、辛口镇“十三五”发展规划、辛口镇扶贫方案、第六埠中心村概念规划、第六埠村三河汇景田园综合体总体规划和村庄建设、生态保护等相关规划在土地利用上的需求，结合第六埠村村情民意调查结果，合理划分了村庄生态、生产、生活空间，实现了多规衔接，严密的规划方案保障了规划实施进展。

2.5资源集聚融合发展，为乡村振兴注入活力

第六埠村划入生态红线范围内的土地面积达838.01公顷(12570亩)，占村庄总面积的76.15%，其中有473.36公顷（7100.4亩）是耕地，因此第六埠村大部分耕地兼具生产和生态功能。依托三河交汇自然禀赋，发展高效种植业，同时不破坏环境，强化永久基本农田保护和生态保护，是第六埠的突出特点。

第六埠村通过村规划以农用地整治为载体，实现了生态和农业发展双提升，探索形成了特色的农旅模式。具体来说，规划近期通过提质改造的模式对农用地进行整治，通过完善基础设施，改善土壤环境，提升耕地质量，促进高效种植农业规模化经营；远期通过成立种植合作社，鼓励农民独户闲散经营向合作化、企业化经营转变，同时依托三河交汇的自然资源优势，规划发展稻鱼、稻蟹、稻鸭生态种植和大田观光、生态休闲农业，形成具有湿地特色的农业景区，同时在村庄配件基本的旅游服务设施，打造康养产业链，增加农民收入来源，推动实现农民增产增收。

3存在问题与启示

3.1成本投入大，需扩大资金筹集渠道

按照第六埠村的规划设想，对于村台部分的规划要通过拆除大部分现有破旧民宅，新建新中式居住和沿街商业，也就是用地空间的高效重构为载体，实现村庄面貌的全面改造。这个过程涉及到大量拆旧和建新，农民对建新区基础设施和公共配套设施要求高，导致拆旧补偿和建新费用大。目前村庄改造资金主要来源于结余指标的有偿调节和土地出让，难以满足成本投入，项目实施进度因此受影响，亟需探索优化资金筹集渠道，引进社会资金来源。

3.2发展空间受限，需增加规划弹性

一方面受三河（子牙河、大清河、独流减河）流域、土壤水质等自然资源环境和人口、产业等经济社会发展水平影响；另一方面受生态保护红线、基本农田保护红线、植树造林区等行政命令，以及规划人员及相关管理部门人员理念的影响，第六埠村土地利用规划编制的内容上遵循了对上级规划指标的落实。特别是对辛口镇土地利用总体规划的分解和安排落实，对耕地保有量、基本农田保护面积、村庄建设用地规模等约束性指标弹性不足，导致第六埠各类用地安排在规模和用地安排上受限制而未落实到规划里，对规划实施时规划调整、违法占地埋下隐患，建议村规划编制再刚性管控下，尽量增加规划弹性。

3.3村民积极性不高，需加强政策宣传

第六埠村规划实施宣传渠道单一，通过张贴公告形式，并没有得到村民广泛了解，导致村规划实施推动过程中村民积极性不高，参与热情不够，工作开展较被动。此外，部分群众对工作不理解，甚至认为规划实施中的土地整治就是土地征收，从而抬高补偿费用，拒绝或拖延拆旧，直接影响了项目的顺利实施。建议加强政策宣传，通过微信公众号、电视、广播、宣传栏多管齐下，宣传和讲解国家、天津市有关农村综合整治、美丽乡村建设、扶贫计划等涉农政策及本次村规划，助推规划顺利实施。

4结束语

第六埠村规划编制试点工作顺利完成，为全国村规划编制积累了经验，并启示通过进一步增加规划弹性、扩大资金筹集渠道、加强政策宣传，引导村规划的进一步丰富和落实实施，助力乡村振兴。

参考文献

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