环境保护行政管理体制研究

邹健雄

中山市环境保护局东升分局528414

摘要：纵观世界各国生态环境保护政府行政管理体制实践以及我国建立现代国家治理体系的要求，我国生态环境政府管理体制应该包括决策、执行、监督、协调和提供环境公共物品等五大主要职责，体现为决策力、执行力、监督力、协调力和生产力等“五力”。遵循生态环境保护治理体系原理、职责分配和事权划分原则，本研究提出资源与环境统筹的环境与资源部、生态保护与污染防治一体化的生态与环境部、强化生态保护与污染防治监管的环境部、深化改革现行生态环境管理体制的环境保护部等四种改革方案。根据四种改革方案的“生态环境保护效果”、“协调性要求”和“实现难易程度”，建议在深化改革现行生态环境管理体制的环境保护部基础上，启动强化生态保护与污染防治监管的环境部改革方案。

关键词：体制改革；行政管理；环保体制；生态环境保护；方案研究

环境保护行政管理体制指国家环境保护行政管理权责的划分、组织机构的设置以及运行机制的保障。中国环境保护行政体制改革的目标模式应是一个符合制度演化均衡的体制模式。我国环境保护行政管理体制存在很多问题，如环境保护法律法规滞后、生态保护机制无法实施统一的监督等。基于环境保护的重要性，因此，必须完善环境保护行政管理体制，笔者根据自己的工作经验以及相关资料的搜集，提出了几点完善环境保护行政管理体制建议。

1.当前我国环境行政管理体制存在的主要问题

经过二十年的不断发展和完善，我国的环境行政管理体制从无到有，从弱到强，现已形成了以国家、省、市、县、乡五级环境保护行政管理机构的主体，以各有关行业和部门的环境管理机构为辅的环境管理组织机构体系；确立了各级环境保护行政主管部门对环境保护工作实施统一监督管理，各有关部门分工负责的环境行政管理体制。我国的环境行政管理体制虽已基本形成，并在环境管理中发挥很大作用，但是，从机构设置和运行机制上看，仍然存在以下一些制约体制功能进一步发挥的问题。

1.1机构不适应

环境保护工作涉及到国民经济的结构和社会生产力的合理布局，以及资源的科学合理配置等重大的社会经济战略问题，需要高层次的综合协调。这种性质决`定了环境保护机构应有较高的地位和权威，以有利于参与重大的社会经济战略决策，有利于环境监督管理权的发挥。而现实的环境保护机构状况与环境保护工作要求不相适应。绝大多数地方环保机构设置不规范，隶属关系混乱，很多地方仍保留着城建环保一体化的旧体制，。环境保护机构的地位与环境保护作为基本国策的地位不相称，难以行使环境统一监督管理权，更不利于在市场经济的条件下深化环境管理职能。

1.2生态保护机制无法实施统一的监督

我国的生态环境保护体制建设要比污染控制滞后，生态保护管理没有一个专门的职能部门，其职能基本上都分散在各个部门，所采取的管理模式缺乏统一的生态保护监督管理机制。国务院提出的“统一法规、统一规划、统一监督”的要求很难落到实处，这是因为国家公共利益和部门行业利益由于政府部门职能冲突等体制性障碍导致冲突产生。各个部门从本部门的利益出发制定由本部门所管理的资源法律，从而造成法律法规之间矛盾不断发生。在规划和政策制定上他们各自为政，很难实现相互之间的衔接，使生态建设和保护不能统一起来，很多措施都发生冲突，阻碍了国家对生态保护的宏观调控。加之一些分工不够明确，造成重复工作，这样在一定程度使生态环境进一步被破坏，尤其表现在污染防治、水资源管理、自然保护区管理等方面。针对资源管理部门而言，它们不仅能够对资源进行保护，对生态建设的职能进行监督，而且还能够做经营和开发资源的工作，这种工作模式对生态环境的保护有着不利影响。

1.3管理部门错位，综合协调能力不足

环境问题与很多部门、领域和行业有着密切关系，它具有系统性的特征。因此，我国环境保护必须形成一个整体，并且在中心地位设立一个主体的行政部门。我国的环境管理体制是一种横向的各部门并立的管理体制。另外，还存在各部门之间的权限不清状况，管理重叠、重复工作现象较严重，进而对环境法律的有效实施产生了很大的影响。管理部门是不能既当执法人又当仲裁者，这样很容易导致执法不公的现象出现。我国环境管理职能的不科学性主要表现在：（1）环境监督管理部门的职权被行业管理部门行使了。例如由民航和铁道部门来控制的航空器噪声、铁路噪声，并且这两个部门还分别担任民用航空器和铁路经营的任务。（2）综合决策性部门的职权由专业管理部门行使了。例如本应由政府行使的综合决策与综合平衡的职权实际上由环保部门行使了，这种行为明显很不科学。（3）政府不仅行使了自身的职权，就连其所属部门的职权也行使了。（4）本应由专业管理部门行使的职权实际上由综合决策性管理部门行使了。

2.我国环境保护行政管理体制相关的建议

2.1注重协调齐抓共管

环境保护工作的综合性，决定了孺要各部门的协调与配合。对此，各国很重视环境管理上的部门间协调配合，一是立法时的配合协调，在立法前要充分征求各部门的意见，法律一经颁布，即代表国家意志，而非部门自身利益，任何部门团体和个人必须严格执行；二是政策制定时的协调，为保持政府政策的一致性，重大政策出台，均需与各部门协调，由一套完整的协调机制加以保障，从而避免决策执行中的扯皮与推诱现象。在环境管理体制上基本实行统一管理与部门分工负责的模式。

2.2加强环境立法、司法改革

法律调整的利益关系不是静止的，而是动态的，一般情况下，利益关系的发展要快于法律变化，因此，这就要求立法者能够与时俱进，并且要求其具有预知性，能够为今后发展提供法律依据。由于法律本身的滞后性，社会关系在调整时，没有将利益分配好。此时调整就显示不彻底、不完善。因此，环境立法必须不断强化，无论是哪个国家，创建新制度是立法机构的责任。在制度完善进程中，应从以下几个方面来完善环保立法：（1）将环境保护纳入宪法章程中，其在整个发展中的重要地位要强调出来，做到有根本的法律依据。（2）对现有法律进行修改和完善，对先自由法律进行条款补充，统一环境法。并不需要一遇见新的问题就起草新的法律，这样必然会造成无法可依的局面。（3）立法要将重点放在环境保护管理体制上，目前在很多情况下，我国现行环境管理体制的建立与法律规定不一致，在现实中，往往由于法律上的冲突，导致环境保护体制不能行使自己权利。环境保护行政管理机构的基本组织形式、行政组织规模以及行政权的范围在法律上进行明确是非常有必要的。

2.3完善环境保护统一管理与分工负责的原则

形成职责分工明确，相互协调配合的运行机制。虽然我国现行（环境保护法》明确确定了以各级人民政府的环境保护行政主管部门为综合性环境管理职能部门为主的管理体制，但是，环境保护行政主管部门与其他业务部门之间的分工仍未明确，从而使处于现在位置的环境保护行政主管部门难以发挥其统一监督管理的职能。这对于以行政制约机制为主的综合调控机制的建立和完善是一个严重的影响。为此，我国有必要根据我国的实际情况，并借鉴上述国外环境管理的先进经验，提升环境保护行政主管部门的地位，斌予其更大的权限，以协调各部门的环境保护工作，充分发挥其统一监借管理的职能。同时，还有必要实行各级政府首长的环境保护责任制，使各地的环境保护工作得以加强，从而充分发挥地方各级有效的微观管理工作。

结论

“生态环境保护效果”是指采取不同的改革方案，对生态环境的保护能够达到何种效果，取得何种程度的效益；“协调性要求”是指采取不同的改革方案，生态环境保护工作需要协调其他机关、部门、地方政府等的复杂程度；“实现难易程度”是指不同的改革方案要实现所需要的改革力度和克服的困难程度。

参考文献：

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