关于乡镇司法所改革问题的具体建议毛雄兵

毛雄兵

华东政法大学政治学与公共管理学院政治学与行政学专业

摘要：乡镇司法所是我国基层司法组织的重要成分，自20世纪80年代响应国家要求建立以来，其职能逐渐得到完善与发展，在解决乡村社会纠纷、提供法律救援服务、开展社区矫正工作方面取得了令人瞩目的成就。在新时期建设法律中国的时代背景之下，本文将以分析乡镇司法所在开展基层司法工作的影响力和探究司法所改革的难点问题，以期能够为乡镇司法所的后续改革提供可行建议，使乡镇司法所能够继续发挥其在基层司法工作中的重要作用。

关键词：基层司法，改革，建构重组

一、乡镇司法所发展及现状综述

乡镇司法所，是指基层人民法院或其他司法机关在乡镇设立的司法派出所，用以协助乡村居民解决纠纷。20世纪80年代，乡村经济体制和政治体制改革，农村形势一片大好，为响应国家的要求，乡镇司法所在人民公社司法助理员的基础上逐渐设立起来；随着我国经济、民主政治建设的飞速发展，人民的法律意识日益觉醒，司法助理员已经不能满足人民增长法律服务需要，乡镇司法所就逐渐发展起来，并推动了我国早期的司法行政工作。

二、乡镇司法所的影响力

乡镇司法所作为司法行政机关最基层的机构，承担了越来越重要的司法职能。从最初的调解乡村和社区司法纠纷，逐渐丰富为调解纠纷、普法宣传、社区矫正、法律援助等多面一体，在基层司法行政工作中承担了重要作用。本文将就乡镇司法所在其主要职能中发挥的主要作用分析其影响力，从而论证乡镇司法所的存在于改革的必要性。

（一）人民调解

司法所作为基层司法组织机构，处于福柯所言的“权力运作末梢”[1]，处于国家司法权力与人民原始自治权力的交界地带，二者之间难免会有冲突与交锋。我国的基层分为街道社区与乡村两种，乡镇司法所的受众普遍文化水平有限，经济与社会发展的速度使纠纷种类已经远远超过人民所能理解的家庭与邻里纠纷，其中蕴含的法律问题也使人民赖以判断是非对错的朴素正义观难以发挥作用。在“稳定压倒一切”的观念指导之下，乡镇司法所的人民调解职能担负了调解纠纷、预防犯罪的作用，涉及纠纷类型广泛而复杂，受众群体也存在“习俗为法”的观念和利用原始暴力解决问题的倾向，人民调解工作不仅要解决人民法律意识和法律思想薄弱的问题，引导其接受人民调解工作介入并承认调解效力；有时也要在法律仲裁或判决无法满足各方“要求”和“说法”之时进行再次调解，防止二次纠纷的产生。可以说，乡镇司法所在基层维稳工作中起到了至关重要的作用。

（二）普法宣传

乡镇司法所作为基层司法行政的派出机构，承担着普及法律的重要责任。乡镇司法所普法的受众大多为农民，缺乏正规的法律教育，相比于法律在其生活中的规范和引导作用，其更愿意接受习惯对其行为的调整作用。而且，乡镇是一个依靠于血缘和邻里关系组成的聚落，相对于现代文明的城市聚落，乡镇保留了它的原始性，村民愿意接受法律调整仅仅在于习惯无法满足他们想要的说法之时，这给乡镇司法所的普法宣传工作带来了挑战。

为配合依法治国进程，政府需要在中国广袤的乡镇社会中提高基层民众的法律意识，乡镇司法所作为连接现代法律文明与原始习惯的桥梁，具有法律化的责任意识与丰富的乡村工作经验，充分了解法律调整思维与原始习惯调整思维的异同，在普法宣传工作中承担了越来越重要的作用。

（三）法律服务

随着我国经济与政治文明的迅速发展，农村也加入到这个巨大转变的洪流中来，传统“自给自足”的经济格局被打破，基层纠纷种类也随之增加[2]，逐渐超过了村民朴素的习惯可以调整的范围，基层群众对于法律服务的意识正在增加，他们也被迫接受和卷入到这个不熟悉的规范中来。

乡镇司法所是司法行政机构向基层民众的延伸，是村民“找法”的窗口，乡镇司法所能够为村民的诉讼行为提供一定的法律援助，为“打官司”节省成本。

（四）社区矫正

社区矫正制度于2009年在全国推行，乡镇司法所作为乡村地区的司法机构，承担了社会矫正工作。其工作主要分为两个方面，其一，对正在接受社区矫正的罪犯进行管理，接受其定期报告，监督其改造状况；其二，对于刑满释放的服刑人员，乡镇司法所为其安排工作培训和提供工作机会，帮助他们重新融入社会。

随着劳动教养制度的废除，全国刑事量刑具有轻量化的趋势，社区矫正有望成为对于越来越多的罪犯的一种改造方式，对于罪犯的重新回归社会十分有利[3]。然而，社区矫正制度能否施行还要依赖于该地区的社区矫正机关的发展水平，乡镇司法所作为社区矫正机关之一，成为社区矫正制度落实的重要一环。

三、乡镇司法所的改革困境与难点

（一）制度设计层面，建构过于微小

乡镇司法所在设立之初便定位为基层司法行政机构在乡镇地区的派出所，其建构规模十分微小，每个司法所里的工作人员数量稀少，甚至出现一个司法所仅有一名工作人员长期驻守的情况；而面对着其要承担所辖地区的法律服务、纠纷调解、普法宣传和社区矫正等工作显得心有余而力不足。乡镇地区的民众由于天然的习惯行为导向，本能抗拒法律意识的生长，且长期依靠血缘和邻里关系形成的聚落又使其之间的关系错综复杂，一桩简单的纠纷甚至可以牵扯出几代人的恩怨，要完全厘清无疑耗费大量人力物力，要对纠纷与其前因后果简单切割又无法满足当事人的期待，甚至会造成村民对于法律的不信任的现象产生，使得长期的普法工作成果功亏一篑。

面对依法治国政策的不断推进，基层法律建设还有很长的路要走，乡镇司法所还要发挥更加重要的作用，其承担的复杂职能与其本身能够提供的不相符合成为改革中的一项难点。

（二）实际工作层面，承担职能混乱

乡镇司法所承担了乡村司法的多项职能，辖区内所有法律相关事务都归于司法所的几名文员之上，随着依法治国的推进，政府对于基层法律建设必定提出更高的要求，任由其多项职能并存又要提高建设要求对于司法所而言是近乎不可能的，乡镇司法所复杂的职能与其自身处理综合多样问题的能力之间的矛盾日益凸显，为乡镇司法工作的开展带来了巨大影响。普法工作形式单一，效果微小；法律援助力量薄弱，日程冗长；纠纷调解难以落到实处；社区矫正容量不足，质量不高：乡镇司法所的职能混乱带来的是项项工作形式上开展却项项收效甚微，甚至产生了副作用，乡镇司法所发挥作用的效率大打折扣。

（三）法律效果层面，专业性不足

乡镇司法所的最初定位是基层行政司法机关的派出所，用以调解基层人民的矛盾纠纷与防止犯罪行为滋生，其定位与工作性质决定了在编人员大多并没有接受过高度的法学教育，甚至有些仅为普通公务员，让这些缺乏法律经验的文员来处理复杂的实务工作，显然缺乏其应有的专业素养，更无法胜任未来的越来越多的职能；另外，乡镇司法所尽管被称为基层司法机关的派出所，却缺少基层司法机关应有的权威性，其调解结果仅仅是双方当事人在中立的司法机关的参与下达成的自愿妥协，并不能形成相应的法律强制性责任，没有法律强制性保证其落实，也让整个乡镇司法所显得不够专业。

四、乡镇司法所的改革路径建议

（一）扩大规模，建构大型化

乡镇司法所现存最为突出的矛盾是其制度设计中的微小建构与实务中复杂的职能之间的矛盾，或者说是基层群众日益增长的法律需要与乡镇司法所能够提供的有限服务之间的矛盾。乡镇司法所如今面临的种种困境表明，这种微小建构已经不能满足社会对于它的期待，社会将降更多的职能与更大的责任于它，必定导致其需要扩大规模，如同乡镇司法专员到乡镇司法所的转变一样，它需要完成进一步的扩大，扩大影响与辐射面。

扩大乡镇司法所的规模，其不仅需要人数上的增多，还需要多方面的储备相结合，例如司法所活动经费的供给、相关部门协作资源，让乡镇司法所真正成为一个便民服务站点，既要追求高覆盖率，也要追求单个网点的“五脏俱全”，使得每个站点都能够独立发挥作用。

（二）分散职能，工作专一化

乡镇司法所作为基层司法行政机构向乡镇居民的延伸，几乎包揽了乡村居民有关法律的所有问题，造成了乡镇司法所的职能混乱，即使是基层司法机关也要依靠不同部门之间相互配合才能完成整个的人民调解、普法宣传、社区矫正、法律服务等工作，何况是作为其派出所的乡镇司法所呢？在前文扩大乡镇司法所规模的基础上，按照乡镇司法所承担的不同职能设立工作组，由专门人员负责单项职能，使得工作组的工作专一化。各个部门之间分工配合，共同支撑乡镇司法所的日常运转。

在乡镇司法所下设工作组的好处在于，将司法所混乱的职能分配给工作组，能够保持工作组的专一与高效；而这些工作组又不同于复杂的部门，具有高度的灵活性，也保证乡镇司法所成为一个统一的有机整体。对于村民而言，“有问题找司法所”的便捷性没有受到影响，但是得到服务的质量能够在原来的基础上有显著提升，有利于提高村民对于乡镇司法所的工作满意度，进而增强村民对于法律的依赖感和信任感，最终将有利于村民自觉用法律规范自己的行为，推动法制建设在基层的开展。

（三）改进人才结构，司法专业化

在乡镇司法所设立的三十年间，对于乡镇司法所仅仅要求形式上的存在，和宏观视角中的覆盖率；在乡镇司法所接下来的改革和发展中，依法治国对乡镇司法所要求不断在提高，乡镇司法所也应当完成从量到质的转变。在很长一段时间内，很少有人愿意考乡镇司法所的公务员，有以下几个原因：其一，位同基层公务员，缺乏发展和空间；其二，部分司法所仅有一个司法员，工作范围广、难度大、压力高，工作环境孤单；其三，司法所不被社会重视，经常处于“出力不讨好”的两难境地。乡镇司法所要引进人才，首先要从改善工作前景做起，保障优秀人才向其上级机关晋升的通道顺畅，吸引优秀人才；其次，要对面试合格的候选人进行专业素养的筛选，对已经入职的人员定期培训，提高解决法律问题的能力；最后，在必要情况和特殊时期，应当聘请专家指导工作，以保证基层司法工作的平稳有序进行。

（四）强制执行，责任权威化[4]

乡镇司法所不被重视的一个重要原因在于，其工作结果不具有权威性，乡镇司法所的纠纷解决多数依靠人民调解，而这种调解不具有权威性，往往是双方当事人达成合意，其效力类似于民事合同，虽然能够使得双方当事人具有法律上的权利与义务，但并不提供法律上的强制执行力，为不利的一方提供了“毁约”的可能性。这种非强制性的调解结果往往是双方在妥协之下达成的结果，对于加害人而言，“毁约”可能的存在使得其对于调节结果的认同感减低，对于被害人而言，即便是已经让出自己的部分权利仍然拿不到赔偿，也会导致其对于调解结果的不信任。调解结果得不到执行，长此以往，会造成恶性循环，村民便不再重视整个乡镇司法所的工作。乡镇司法所改革要使其工作结果具有法律强制力，对于“毁约”一方要追究其违约责任，使得人民调解职能更加类似于“简易诉讼”。

参考文献

[1]福柯认为，“应当是在微观层面，应当是在权力运作末梢，在一种权力与另一种权力交界的地方，在这里我们才能真正了解权力是如何运作的”。乡镇司法所处于国家权力与人民自治权力交界处，也处于人民原始的习惯规范行为与法律规范行为的交界之处，权力并无明显分界，为乡镇司法所的工作增添了难度.

[2]随着经济社会的发展，乡村纠纷已经突破了家庭和邻里纠纷的限制，一些法律上的概念逐渐进入到乡村居民的生活之中，例如借贷、宅基地、地役权等，相应纠纷随之而来，超出了习惯的调整范围.

[3]参见浙江省司法厅：《关于乡镇司法所建设的调查与思考》，《厅局热线》，页19-20.在乡镇司法所参与社区矫正后，刑满释放人员的再犯罪率从1994年的10%降低为1997年的7%.

[4]参见廖金龙：《乡村司法所的生存困境与路径思考——基于赣南X镇司法所的实证调查》，《山东行政学院学报》，2014年第2期，页85-88.

作者简介

毛雄兵，男（1997-），华东政法大学政治学与公共管理学院政治学与行政学专业，研究方向：政治学与管理学。