刍议PPP项目融资的资本结构及补偿模式

李立群

南京城南历史文化保护与复兴集团有限公司江苏省南京市210001

摘要：我国随着快速城市化带来的公共基础设施的巨大需求，PPP模式被更多应用到公共基础设施项目中。由于公共基础设施项目有着资金投入较大、融资门槛高、准经营性等特性，因此，对该类项目融资的资本结构进行分析，可降低项目融资的风险与成本。同时，政府在项目不同时期提供的合理补偿模式，将有利于PPP模式在公共基础设施项目中更有效的应用。

关键词：PPP项目融资；资本结构；补偿模式

一、PPP项目融资模式与特点

1.1PPP项目融资模式

PPP是PublicPrivatePartnership三个英文字母的缩写，是国家政府部门(Public)与私人组织(private)为了共同的公共基础项目建设形成的一种合作关系(partnership)。最早是1982年英国政府提出来的，在这种模式民间资本参与到公共项目中来，能够最大限度的利用民间资本，为公共基础设施建设提供资金，目前我国处于社会主义初期阶段，国家对基础项目建设的资金比较有限，所以借鉴国外这种PPP项目融资模式，可以充分利用社会资金，弥补国家财政资金不足，降低项目投资风险，因此目前在我国铁路、公路等公共项目中应用比较广泛。

1.2PPP项目融资优点

与传统的政府投资模式相比，这种PPP项目融资模式具有以下特点。第一，政府和企业全过程合作，政府不仅早期参与这个项目建设，而且中后期也会参与到项目建设中来。社会资本从项目论证阶段开始进入项目，并对项目进行了解、分析和评估，然后再决定是否要投融资。第二，这种模式下，项目建设过程中产生的风险由政府和企业共同承担，这样可以将风险分开，降低整个项目的成本。按照《政府和社会资本合作模式操作指南》中的要求，政府和社会资本必须合理分担项目分先，按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控原则等合理分配项目。一般情况下，项目在设计、建设、运营、财务等商业风险由企业承担，政府承担法律、政策、最低需求等方面的风险，项目建设、运营阶段遇到的不可控风险由双方共同承担。第三，降低项目建设周期。PPP融资模式下，公共项目建设进度比传统的模式提前3.4%。第四，在这种融资模式下，政府和企业双方地位平等，企业和政府属于合作关系，不像过去项目中政府处于主导地位，企业处于从属地位。第五，政府和企业实现利益共享，在PPP模式下，可以提高基础设施和公共服务品质。PPP项目中，参与的民营企业自身具有一定的经验和技术，民营企业的实际收益与项目质量息息相关。政府付费项目中，政府会根据项目的程度预付给企业经费，如果没有达到质量要求，则会扣减实际款项。在合作之前，政府和企业就未来项目投入运营以后的收益进行协商，避免将来项目步入正轨以后出现利益分配不均的现象，从而制定符合双方利益的计划，确保双方利益不受侵害。

二、PPP项目公司的资本结构

2.1股东构成

图1各类项目的自身资产特征及对股东的能力需求股东构成的调整

影响和反映资本结构选择的重要条件是项目资产本身的特征以及对股东能力的需求。根据经济合作与发展组织、欧洲投资银行等主要投资机构、权威研究报告，选取了公路、机场、港口、铁路、电站、水处理等18个国际主要PPP项目。如下图。可见，公路、机场、铁路等项目，由于投资规模很大，因此稳定的资金支持是项目重要的保障，可选择综合能力强的承包商和投资机构合作；水处理、电站等项目则需要强大的核心技术、核心设备和综合运营能力，可选择运营商和专业技术上合作；政府等项目队综合运营能力的要求较高，可选择专业的综合运营商参与项目运作。

股东构成在项目的不同阶段，也不是一成不变的。通常在发起阶段的调整相对较少，在运营阶段就会发生不同情况的股东调整，比如保险资金、养老基金等长期资金的接盘，可使原始股东在运营阶段的股权退出或减持，让其提前实现了股权价值。承包商也可转为运营商，员工股权激励，或对运营不佳的项目，政府或国有企业成为项目的最终所有者等情况，都是股东构成发生调整。

2.2债本比例

在项目主体和其所对应的股权比例确定之后，资本结构的另一关键因素就在确定合理的负债水平。通常情况下，股权资本成本相对较高，债务资本成本相对较低，所以对于自身盈利能力较强，且主体的信用级别较高的项目，或者固定资产投资规模较大的项目，就会选择具有较高的债本比例。

三、PPP项目融资的风险分析

PPP项目融资存在的风险。PPP项目存在期限和还款两大风险，因为均是公益性项目，贷款期限会更长。政府希望加速PPP项目融资的速度，但银行贷款审查的"铁门"却很严格，银行在对不同模式的PPP项目贷款审批意见中会给出不同的贷款要求。如果一个PPP项目想要获得贷款，就需要满足包括所属地区、资产负债率、还款来源、现金流、实收资本等20多款条件。比如现金流的要求，银行对公共基础设施要求有相当稳定的经营性现金流，从项目使用者那边收取的费用或者由政府支付取得的收入，要求可以全部覆盖贷款的本息。政府和借款人需要签订合同，且必须明确项目的利益回收机制和收费定价的调整机制。而且，轨道交通项目属于准经营性项目，具有一定的公共特性，此类对公众的收费需要价格听证，若没有通过价格听证，银行会要求追加有效抵押的担保方式；而如果项目完工后没有通过相关的听证环节，银行会立即停止放款，同时要求立即偿还本息及相关的费用。比如对项目所属地区的要求，可直接办理贷款的是针对直辖市、省会城市、计划单列的市等，对地级市则要区分情况。

政府合理的激励措施。对于地铁等类型的PPP项目，投资相对较大，施工的复杂性，内部的财务结算方式等，都可能存在较大的风险，政府需要提供更多合理的激励措施，才可以吸引私营资本参与投资建设。

四、PPP项目融资补偿模式

4.1项目建设阶段的补偿

这种建设阶段的资金补偿模式一般适合项目前期资金要求大、中后期经济强度比较大的项目。这种项目分两种：第一种是与项目运营效率和成本比较密切的公共项目，这类项目成为经营性公共项目。第二种是永久性设施，这部分设施也被称为基础性设施，一般是政府投资建设的。在项目建设过程中，政府将其他投资部分的基础设施无偿移交或者低价租赁给社会企业，并与企业签订合同，确保企业投资的收益。项目投入运营以后，政府调整项目资产形式，从而获得超额利润。

4.2运营期补偿

运营期补偿模式指项目有社会企业负责投资建设，政府与企业签订合同，并经过科学的分析作出有效的决策，确保项目的需求量和价格，从而保证项目的实际运营收益。如果项目实际需求超过或者低于预测需求的比例，那么超出部分由政府和企业共同成本损失。所以，政府在项目建设过程中，一次性投入的资金比较少，且支出比较均匀的话，一定程度上降低了项目风险收益，避免了企业获得超垄断利润。

4.3资源补偿

资源补偿是将准经营性和非经营性的项目，并将与其两者比较关联的项目一起搭售，提高项目的整体收益。比如市政道路等没有收入的基础设施，政府将市政道路周边的关联地皮一起结合开发，利用周围土地的收益补偿基础设施项目，这样提高公共项目的投资收益，否则无法吸引社会资本参与市政道路项目建设中。

4.4市场环节补偿

市场环节补偿指将项目的投资、建设和运营环节分开独立运行，将具有比较强的社会效益的，按时短期内无法取得经济效益的项目，运营部分交给专业的企业负责运营，项目资金筹措部分则由政府负责。但准经营项目的补偿模式存在不少问题，政府对基础项目的投资和补贴政策不是很透明，缺乏一定的公正性。对项目单位缺乏科学、全面的分析，从而无法做出有效的决策。其次，对基础项目的定价和调价方面，也缺乏透明的机制和财务制度，所以导致一定的财务风险。因此，需要制定科学的定价制度、服务标准，从而确保准经营性项目在市场中达到公益性和盈利性。

结语

PPP项目的资本结构是融资的重要内容，股东结构和债本比例关系到项目合作双方的实际收益。由于公共基础项目的前期建设阶段所需的资金规模大，各类融资渠道的风险门槛设置比较高，单纯依靠企业融资具有一定的难度，所以需要政府利用自身的影响力去拉投资、融资担保、给予税收优惠，确保PPP项目的实际收益。后期公共项目运营以后，由于公共基础项目具有一定的公益性，所以运营项目效益比较低、资金回笼的时间比较长、经济效益比较差，为了确保企业收益，政府要给一定的补偿机制，从而达到公共基础项目的经济效益和社会效益的统一。

参考文献

[1]黄红昌.城市轨道交通项目投融资模式探讨，2016.

[2]李德华，张萍.PPP项目融资的资本结构及补偿模式研究，2017.