地方政府和社会资本合作风险防范机制研究

严政

安徽省招标集团股份有限公司安徽合肥230051

摘要：PPP风险防范机制直接关系到政府和社会资本的切身利益，也影响着社会资本的投资信心。特别是合作项目协议作为政府合作和社会资本过程中的重要法律文件，其法律性质决定了当事人的法律地位。但是，关于PPP协议的法律性质，仍存在争议。为此，本文件将确定合作项目协议的法律性质作为切入点，并阐明政府与社会资本之间的法律关系。

关键词：政府和社会资本合作；风险防范

1PPP模式面临的主要风险

1.1社会民生风险

随着经济和社会的发展，政府部门越来越难以做出决策、规划、协调和监督。一些公共项目为具有自己的组织文化和价值判断的特定目标群体提供服务，政府机构必须建立灵活的项目和处理机制运作模式。一些战略PPP项目，如制药研发、生物技术、国防、空间研究等，需要更高的资本成本。在长期发展的基础上，有必要更好地平衡各方利益，同时解决可能的社会纠纷。

1.2融资风险

PPP项目的总体运作周期很长，初期建设需要大量融资。由于风险规避，金融机构在向社会资本发放中长期贷款时非常谨慎。因此，社会资本必须充分利用其建设成本和市场上技术和资产的优势，努力控制融资风险，抵消融资不利因素。

1.3信息不对称风险

PPP项目合同本质上是不完整的，很难在提供公共服务方面提前合作。在PPP项目的启动阶段，政府比社会资本具有更多的信息优势，在选择合作项目、合作目标和合作时间方面具有主导权。当PPP项目的许多招标在网站上公布时，只显示项目名称，法律实体和投资金额，并且不显示关键信息。行政审批、非行政审批和政府部门介绍的繁琐过程也使许多投资者望而却步。这一阶段信息的不对称为政府的收入寻求行为留下了空间。在这个阶段，社会资本比政府更了解项目的具体运作。双方之间的信息不对称导致了合同的修订和补充。社会资本有可能最初以较低的价格竞标，通过后期谈判增加利润，并可能在几个阶段进行调整建设项目。如果不提高价格，相关服务的质量将被打折，这将影响社会效益。

1.4盲目扩张风险

在中国经济发展面临产业转型和改善，在经济下行压力的背景下，一些地方政府部门将忽视当地的经济基础和为短期寻求政治成就提供资源。环境负担或PPP项目无法启动的地方简化或忽略了可行性研究和风险评估等必要程序，盲目签订大型社会资本合同，不引入社会资本生产和管理的先进技术来提高效率，但希望采用PPP模式解决地方政府资金不足的问题，提高通过项目运作的快速发展实现政策领导人民的表现。因此，大量项目容易发生政府违规，未经批准、盲目承诺等。一旦他们未能获得预期的收益，将不可避免地导致更严重的地方政府高额债务、潜在风险和财务成本。但是，社会资本可以放弃对降低成本、盈利能力和社会资本垄断的公共责任。

2风险监管的政策建议

PPP模式对政府管理提出了新的挑战：它是一种利益和风险分担的关系，但它不能代替治理和有效决定政府决策。从公共利益的角度来看，政府部门必须对公共服务的最终结果负责。如果存在未经合同约定的风险，政府部门将承担最终责任。只有适当控制PPP项目的承包成本，明确和监控公共服务标准，有效管理项目风险，才能充分发挥PPP模式的效率和管理优势。

2.1构建多元主体的监督体系

在PPP项目中，政府选择合作伙伴提供公共服务后，有必要建立适当的激励和惩罚机制，指导政府机构按照要求行事。政府需要在法律层面建立完善的监管框架，加强财政部门在项目实施过程中的决策权。加强PPP项目的绩效和财务审计。公众监督的目的是改善信息传播机制，政府需要建立公共服务投诉和建议平台，完善听证制度，征求意见，调动参与者的积极性。专业监督强调使用第三方权力来审查业务合规性。主要成员是经济学家、金融专家、技术和工程专家、律师和其他没有参与政府和社会资本的专家。独立的第三方监督包括PPP项目的组成和主要管理方面。一方面，为项目过程的专业审查提供了独立的建议。另一方面，判断PPP合规性并严格区分PPP的边界。消费者监督更为重要，是公共服务的直接承担者。消费者应建立标准化的干预程序和系统，以便真正了解，参与和监督项目的各个阶段。

2.2建立独立专业的PPP监管机构

欧洲和美国的发达国家增加了对促进PPP项目使用的支持，并通过建立PPP管理组织促进了PPP市场的发展。在中国推广PPP模式的过程中，PPP项目监督部门必须拥有独立的授权和PPP项目。提供独立专业组织保障，解决PPP模式应用过程中缺乏法律规范的问题。同时，政府部门要加大对医药、法律、金融、环保、科研和技术开发、金融等专业人才的培养，加强对PPP模式相关知识的培训。弥补日益复杂的大规模PPP项目管理活动的需求。

2.3完善事前评估与合同管理

并非所有项目都适合PPP模式。PPP模式主要应用于基础设施和公共服务项目，其中政府提供适合于市场运作的责任。根据产品的公共属性，所有准公共产品和一些公共产品都适合PPP模式。在PPP项目的选择上，我们必须进行透彻的了解和综合评价，并科学地运用"物有所值"的评价体系。对与项目方法相对应的资本结构、运营成本和可用收益进行定量和定性分析，重点关注财务承诺、定价机制、共享风险、项目效率、运营成本等。签署标准化合同有利于确定各自的权利和义务、明确实施时间、绩效标准、定价计划、变更管理、监控方法、争议解决等方面的规定。合同的签订必须在平等主体的基础上考虑社会资本和公共关系的利益。可以借鉴国外"收入带系统"的利益分割机制，即PPP项目的灵活划分，根据项目的不同利益条件，两者都保证在在业绩下，社会资本的收购维持了运营的正常盈利能力，避免了社会资本产生巨额利润和侵蚀公共利益的高绩效项目。

2.4注重信息沟通与平等协商

PPP模式下的治理提供公共服务，涉及多个代理人参与供应、效率和服务质量问题的选择。政府和社会资本的不同目标必须通过信息交流、谈判、互动和合作等多种手段来实现。在这个过程中，所有部门的利益和表达等，必须建立在公平谈判的基础上，通过灵活多样的行动方式最大限度地提高公众的利益和尊重。

重要的是要强调政府部门和社会资本是平等的主体，双方的合同都属于民商法的范畴，而不是行政诉讼协议。政府部门需要改变价值偏见，完成从控制者到谈判者的变革。他们不应该能够在游戏之外采取行动，也不能用一揽子外部服务来表达他们的政治责任。

2.5完善PPP项目绩效评价

有几种类型的PPP项目，具有不同的评估标准。在实际操作中，应根据PPP项目的性质和目标，授权独立的第三方选择适当的评估模式。从公共治理的角度来看，PPP绩效应该在伙伴关系层面进行评估，而不仅仅是在代理层面进行评估，评估单个合作伙伴的贡献是否与降低成本原则相一致。这是因为有些项目经济效益有限，没有经济效益。因此，在教育、环境保护、养老金、医疗等公共服务领域，必须遵守社会标准，其中公共需求的服务满意度、硬件水平、运营商质量和效率是核心标准。重点放在绩效目标、运营管理、资本效率、公共产品和服务的质量和数量、公众满意度和可持续性上。

结语

政府不仅是PPP合作协议的一部分，而且还承担着监督和管理的法律责任。在履行职能的过程中，如果股本的份额发现违反法律法规，必须遵守法律责令进行更正，并在一段时间内处以罚款。此时，如果政府方认为侵犯了其合法权益，政府可以根据政府采取的行政行为要求行政复议或者提起行政诉讼。

参考文献

[1]伍迪，王守清.PPP模式在中国的研究发展与趋势[J].工程管理学报，2014（6）

[2]刘薇.PPP模式理论阐释及其现实例证[J].改革，2015（1）

[3]李贤俊.以PPP模式推动城市基础设施投融资机制的研究[J].改革与开放，2015（3）