试谈档案信息开放工作

季燕萍

季燕萍

临沂市兰山区社会保险事业管理办公室山东临沂276000

摘要：档案信息开放说的多做的少，是因为档案法制没有配套保障措施，缺少开放制度的执行力；构建开放程序是规范开放行为和理顺开放责任的前提，体现行业特点和责任是开放行之有效的方法。

关键词：档案信息；开放；程序；方法

档案开放是档案工作的重要一部分，是档案开放利用的重点，档案开放法制建设成为了档案学界研究的热点；但是除少数发达地区档案开放制度和实践有所突破外，绝大多数地区依然是止步不前、问题丛生。档案机构开放意识的淡漠及现有档案开放法制体系中程序规范的缺失，影响了档案开放职责的有效践行。可以说，确立档案开放程序是规范开放行为和理顺开放责任的必要前提，是开放制度落地的配套保障。因此，在加强档案形成部门及档案室（馆）责任意识的同时，应通过构建档案开放程序规制，从而提高档案开放制度的执行力，真正推进档案开放实践。

一、档案开放程序

在我国的法律传统中，普遍存在重实体法轻程序法的观念。但留下了巨大的裁量空间，给人们提供的是普世的彼岸的理想，是将要实现的正义。正当程序则是个体抗衡权力、实现个案正义，达致理想彼岸的桥梁和武器。没有合法且正义的程序规范，个体权利的实现基本依赖于决策者的业务能力或道德自律，仰仗于人而非制度。

档案开放程序规制，就是围绕档案开放程序开展法制建设，即对档案开放任务进行有效分解，对档案开放全过程各环节的权责严格落实，依据法定程序行使档案开放职权，履行开放责任，并依托监督机构对档案开放行为进行有效监督，从而保障档案开放工作依法实施和有序开展。

二、档案开放程序规制构建的必要性

档案开放涉及若干环节，然而现有档案开放法制体系缺乏必要的程序立法，不能有效指导档案开放实践，必须通过构建公平正义的档案开放程序规制来有效破解档案开放困局。

1、规范开放行为和保障利用权益

受我国法律传统的影响，我国目前档案开放法制体系同样存在重实体法轻程序法的问题：一是未认识到《档案法》作为行业根本法，主要对档案开放承担宏观指导作用，未意识到开放条款的细化必须通过实施层面的程序规制或实施细则来实现；二是解决路径拘泥于对档案法等实体法进行部分条款和个别细节的修补，未认识到实体法和程序法各自承担的功能，缺乏开展档案开放程序法制建设的专门探讨。已有的相关程序规定，因形成年代比较久远，从依法治国、建设责任政府和服务型政府的标准和要求来看，内容亟须修改完善。建构完备的档案开放程序规制，既可以规范档案开放行为，促进各级各类档案机构合法、公正、高效地行使职权，履行开放责任；又可通过法定的档案开放方法、流程和时效保证档案开放的及时性和全面性，从而有效地遏制公权对私权的侵犯，有效保障公民、法人或者其他组织利用档案的合法权益。

2、能理顺开放权责和落实开放责任

严格执行档案开放政策法规，对于不能切实履行责任的，“问责”也应当是制度设计不可或缺的一环。完整的责任机制，在内容上需明确主体权责、规范履责行为、强化责任追究。

就责任主体而言，现有档案开放制度仍将国家各级各类档案馆作为承担档案开放责任的单一主体。但档案开放的前提是档案解密，档案解密权属于档案形成机关，档案馆没有档案开放的全部职权。如《保密法》第16条规定：“国家秘密事项的保密期限届满的，自行解密；保密期限需要延长的，由原确定密级和保密期限的机关、单位或者其上级机关决定。国家秘密事项在保密期限内不需要继续保密的，原确定密级和保密期限的机关、单位或者其上级机关应当及时解密。”因此，档案馆与档案形成机关必须责任共担、相互合作，档案开放才可能切实推进。

因现有档案开放制度只有原则性规定，如何开展“涉密”档案解密审查和档案开放鉴定，缺乏统一的标准和规范的程序。档案开放解密审查成为档案开放的“瓶颈”，档案开放鉴定方法随意性大，鉴定实践五花八门。

就责任追究而言，形成于20世纪八九十年代的《档案法》、《各级国家档案馆开放档案办法》等责任追究条款缺失。《档案法》实施办法第27条提出，“不按照国家规定开放档案的”，需限期整改或对直接负责的主管人员或责任人依法给予行政处分”。但从当时所处环境及前后条文的关系来看，该条款强化的依然是“按照国家规定”“保密”，而不是“开放”。《各级国家档案馆馆藏档案解密和划分控制使用范围的暂行规定》更是对“泄密”行为责任追究非常严厉。2013年出台的《档案管理违法违纪行为处分规定》，加大了档案管理违法违纪行为的惩处，与开放责任相关的主要是两条，一是档案利用违规收费，二是拒不按照国家规定开放档案，但处罚对象主要是责任人员而不是责任单位。

因此，档案开放责任的落实及内容的完善，必须通过严密细致的程序规制才能实现，通过明确档案开放责任主体，合理划分和进一步明确不同主体的责任范围和边界，对档案开放不力的行为予以明确的责任追究，才能够填补档案开放“责任缺口”。

3、推动档案开放和信息公开

信息公开条例出台伊始，就常将档案开放制度和政府信息公开制度进行比照，通过凸显信息公开制度的理念先进性、内容完整性及体系严密性来映射档案开放制度的保守落后、成分残缺及体系松散。

档案开放程序规制的构建，不仅能直接促进档案开放工作的顺利开展，还能促进信息公开工作的开展。第一，能减轻行政机关的审查压力，促进审查工作的落实。程序规制的涉密审查环节，将是程序构建的重要内容。档案开放保密审查，可由档案部门统一组织，档案形成部门积极参与。既属于档案又属于政府信息的保密审查的内容，有档案部门的督查和指导，无疑能减轻行政机关的审查任务。第二，能给信息公开制度细化提供思路。档案开放比政府信息公开实践要长近20年，档案馆在信息整理、目录编制、利用服务、开放档案的信息化建设等工作环节，既有专业优势又有实践经验。程序规制如能优化这些环节的前置工作如档案解密、开放前鉴定，以及延长一些后续环节如监督和保障，不仅能使档案开放工作开展更加顺利，还可以给政府信息公开制度的完善和优化提供思路。第三，能推动信息公开工作创新。行政机关不太擅长的政务信息资源开发利用，可从档案馆寻求专业及技术支持，甚至打包交由档案馆来完成。这种资源共享、功能互补的方式，可为政府信息公开工作创新提供新思路。

三、构建档案开放程序规制的方法

构建档案开放程序规制的目的是提高档案开放制度的可操作性，因此在具体的构建过程中可遵循以下方法。

1、体现行业立法风格

就内容构成而言，程序规制应当更紧密结合实践中存在的问题来进行内容定位。规定过于粗放、操作性不强的部分予以细化，在薄弱环节充实内容，而不囿于体系的完整美观。现有档案开放制度最为人诟病的是开放利用的部分前置工作凌乱无序，如解密、开放前鉴定、审查等。在主体不明，责任不清的情况下，相关部门为避免承担“泄密”责任，在不少环节都要求不断进行形式及内容审查，大量的重复性劳动导致这些前置工作进度严重滞后。在程序设计中若能强化薄弱环节，理顺流程、明确责任，分清谁对审查结果负责，谁对“开放不力”负责，就无需进行反复审查了。

以责任为基石

2、档案开放工作的终极目标是通过对档案的利用实现档案价值。如果说档案馆及党政机构是档案开放的责任主体，那么公众则是档案开放的权利主体。责任主体和权利主体之间必须有“对话”的平台及“对话”的主题，亦即责任主体必须告知权利主体档案开放的形式、内容及渠道，这些都是“公开性”制度安排。另外，权利主体应积极“参与”到档案开放工作中，积极行使档案利用权利，对责任主体的档案开放利用效果做出评价和反馈，责任主体应根据反馈和评价内容及时优化和完善档案开放工作。因此，档案开放信息的公开与公众参与也势必成为程序规制不可或缺的内容，这也是程序不偏离正轨的重要保障。