关于在土地利用管理中村级土地利用规划编制的浅析

刘洋伯张美华

韶关市国土资源技术中心510642

摘要：研究目的：浅析村级土地利用规划的基本属性和编制方法。研究结果：村级土地利用规划的编制有利于村内产业发展、生产管理、经营管理和土地利用管理的有机结合，有利于各类规划的相互协调；村级土地利用规划中划分土地利用片，在保护耕地、节约集约用地、保护生态环境的前提下，强化土地用途管制和建设用地空间管制，统筹村级土地利用，提高土地利用率和产出效益，实现村级区域经济快速发展

关键词：土地规划；土地利用分区；编制；村级土地管理

1前言

我国正处在全面建设小康社会时期，统筹城乡发展、推进社会主义新农村建设与及土地整治事业的蓬勃发展对土地利用规划提出了新的要求。编制与生产管理、经营管理密切结合以及使农村土地利用向集约节约方向转变的村级土地利用规划，成为了当前和下一步需要特别关注的重点和难点。但是，由于我国对村级土地利用规划的研究还相当滞后，存在如何定位村级土地利用规划，如何确定村级土地利用规划的编制内容，以及如何实施管理等一系列问题。通过对已有的研究成果进行综述，有助于理解村级土地利用规划这一新研究方向的研究进展，为深入开展研究奠定基础。

2村级土地利用规划编制的意义和原则

2.1村级土地利用规划编制的意义

从土地利用规划的基本原理看，开展村级土地利用规划应当是现行土地利用总体规划体系的延伸和完善。解决用地结构、用地布局和土地利用分区等核心问题是现行土地利用总体规划关注的重点，而对规划区内土地如何组织利用，生产经营管理如何进行等问题，总体规划一般未作考虑。它只对规划区内土地的主要利用方向、发展方向作战略性的引导和控制。比如，对规划的农地区内的生产是由农户承包经营，还是“公司+农户”经营，是农户个体生产，还是群体协作生产这些实际问题，总体规划难以深入考虑。编制村级土地利用规划，不但能够很好地解决村域用地结构、用地布局、用地分区，而且还能很好地将村域土地的组织利用与生产活动的具体开展方式、经营管理模式进行有机结合，很好协调、融合村域产业发展、新农村建设等各项规划间的相互关系，科学地确定各业用地布局和规模，统筹安排土地资源的开发、利用和保护，为村域经济健康发展，土地资源集约、高效利用创造最为有利的条件。编制村级土地利用规划是确保新农村建设、统筹城乡发展等有序用地，切实落实土地用途管制措施的必然选择。近年来，随着中国村域产业结构的不断调整，新农村建设步伐的加快，各行各业对土地利用、管理提出了不同程度的要求，保护与建设之间的矛盾越发尖锐，特别在经济发达和城郊结合的地区更是如此。这无疑给村级土地的利用和管理带来了新的压力和挑战。为有效规范各业用地行为，合理利用资源，科学编制村级土地利用规划是紧迫和必须的。

2.2村级土地利用规划编制的原则

村级土地利用规划编制应坚持“三遵守、三突破”的原则。三遵守是：

一要遵守贯彻执行“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策；

二要遵守上级土地利用总体规划下达给村域的建设用地不超标，基本农田、耕地总量不减少的原则；

三要遵守节约集约用地的原则。

三突破是指村级土地利用规划的用地结构和布局一要突破传统农业发展模式；二要在新农村建设方面有所突破；三要在统筹城乡发展方面有所突破。此外，还应坚持村级土地利用规划与村内其他规划相互协调、相互融合的原则。要坚持规划刚性、弹性有度，发展与保护并重，管理工作精细具体的原则。

3规划程序

3.1准备工作阶段

包括组织规划班子、拟定工作计划、收集基础资料、组织技术培训、现场调查研究。需要收集的具体资料内容中，人口信息包括人口数量、户数、常住人口、暂住人口、自然增长、机械增长等，社会经济信息包括地区生产总值、财政收入、固定资产投资、人均产值、人均收入、产业结构、产业产值等，土地信息包括土地类型、数量、质量、权属、利用状况等，图件信息包括1∶5000—1∶2000比例尺地形图、土地利用现状图、土地质量评价图（分等定级图），已有土地利用规划图和相关规划图，如土壤图、作物布局图、村庄规划图、公路规划图、渠道规划图等以及土地利用变更调查图件。以上信息均为时间序列数据。对所收集到的信息数据资料进行整理与分析，去伪存真，尤其是编绘土地利用规划底图和量算各类土地面积，务必在规划准备工作阶段就保证各类土地面积及总面积实现图数相符。在此基础上编制土地利用现状统计表，并与土地利用规划底图相匹配。

3.2规划编制阶段

包括土地利用现状分析、规划基础数据预测、土地适宜性评价、土地利用结构调整、土地利用布局、各类用地（耕地、园地、建设用地等）内部规划设计。具体内容为：

（1）土地利用现状分析包括上轮土地利用规划评价、土地开发利用程度、土地集约经营程度、土地利用综合效益和土地利用影响因素分析（人口增长、城市化、经济增长、粮食安全和生态安全，以及土地产权制度等），主要目的在于揭示土地利用的优势与劣势及其存在的问题；

（2）土地适宜性评价包括土地用途的选定（包括农业用途和非农业用途的类型）、各类土地用途对土地质量的要求、土地评价单元的划分，土地评价单元质量赋值、各类土地用途与土地评价单元质量比配，最终获得不同用途不同适宜程度（S1、S2、S3、N1、N2）的土地面积和区位信息，据此安排各类用地和各类作物，主要目的是了解掌握土地质量及其可利用状况与类型；

（3）规划基础数据预测包括人口预测、三次产业产值预测、食物消费水平预测和粮食作物单产水平预测、土地供给量预测和土地需求量预测，主要目的是测算各类用地的利用潜力和核算土地供应量，测算土地需求的类型和数量包括自身需求量和乡级规划控制指标和市场需求量；

（4）土地利用结构规划方案的编制，其核心内容是拟定多目标不同情景下土地利用结构调整与空间布局供选方案。对于村级土地利用规划最适宜的编制方法是基于面积均衡性的综合法；

（5）土地利用详细规划，包括村庄用地规划设计、基础设施（公路、渠道等）的选线和纵横断面设计、农用地内部规划设计（包括田块设计、田、沟、渠、林、路综合设计等）。

3.3规划实施阶段

主要内容包括土地利用规划方案可行性研究，论证其经济上有利、技术上可行、生态上安全；土地利用规划方案环境影响评价，土地利用规划成本—效益核算，测算规划的直接效益和间接效益，直接费用和间接费用；土地利用规划方案现场铺图，根据需要和可能应用测量方法将规划设计红线反测于实地以便于施工建设；土地利用规划跟踪管理，日常监督土地利用，适时修补完善，保持规划的现势性。

4村级土地利用规划编制中的刚性和弹性问题

刚性和弹性问题，近年来受到土地规划界学者的高度关注和重视。土地规划中的刚性和弹性是土地利用管理的两个方面。建设用地规模、耕地保有量等这类刚性指标是不能随意增减的，规划时必须遵守至于规划的弹性，在韶关市的试点工作中，笔者主要从以下几个方面作了考虑：

（1）生产道路安排的自主性。在路网规划时，只对村内主干公路、田间道进行规划，对片内的生产路只从用地规模上进行限制，具体布局由用地者根据生产、生活需要自主安排，灵活布局。

（2）建设用地布局的微调性。虽然建设用地指标是刚性的，但其布局的具体位置，用地者可在少占耕地、不占用基本农田的前提下，对规划图上建设用地布局的方向和位置作适当的微调，但微调程度不能超越允许微调的范围。

（3）建设用地微量调剂的可能性。在严控村内建设用地总量不超标的前提下，按一定程序，可对土地片间的建设用地指标进行有控制地微量调剂。当某一土地片内建设用地指标有结余，另一土地片指标又不够用时，缺少方可向土地管理部门提出指标微量调剂的申请和方案，在得到批准，并征得指标结余方同意后，可在土地片间调剂。调剂指标的大小，根据土地管理要求可由土地管理部门规定。如果调剂量超过规定，则须依法定程序通过局部修改村级土地利用规划来实现，否则就属违规调剂行为。（4）其他用地向耕地转变的灵活性。

5村级土地利用规划的实施管理

规划能否得到全面、有效实施，除取决于规划编制质量外，规划的实施管理则是至关重要的。总结过去规划实施管理的经验教训，村级土地利用规划的实施管理应注重以下几个方面：

①要营造良好的政策环境，从法律角度来保障用地者的合法收益和权利，维持用地政策的稳定性和持久性，提高用地者对土地持续投入的积极性；

②要实施土地利用的民主化管理，管理者应明确村内各土地片的规划用途，使用地者自觉遵守约定，按规划用途使用土地，积极发展经济；

③要推行土地利用的精细化管理，规划方案确定后，管理者应根据各土地片规划的用途、功能，片内主要用地控制指标等信息建立以片为单位的用地管理档案。在与用地者签订合同时，将其所使用土地片的相关内容（含片规划图件）附入合同，利于双方按规划用途管理和使用土地，将规划用途管制落到实处；

④要建立长期有效的监督检查机制，既要有定期不定期的规划实施检查制度，也要建立举报奖励和违规惩处的制度。

6总结

编制村级土地利用规划有助于挖掘农村居民用地潜力，是实现耕地占补平衡的重要途径，有助于村域产业发展、生产管理、经营管理和土地管理的有机结合，但由于在国外的实践活动不多，可供借鉴的经验较少；在国内相关的实践活动尚未广泛开展起来，并且土地利用规划体系中未正式涉及村一级土地利用规划，在法律依据、理论支撑、经验借鉴和技术经验等方面都比较匮乏，存在理论研究缺乏、规划内容不统一、基础资料不足、定位不明确、规划实施后评价缺乏等问题。因此，村级土地利用规划的定位、内容、编制原理、编制程序、编制标准以及“刚性”和“弹性”等问题，还有待专家学者进一步的探讨和实证。

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