在美国,里根总统对人事政策方面的兴趣要远远超过他的前任,他大大强化了人事控制权。由于里根特别强调忠诚和意识形态的重要性,有时为了找到一个合适的任职者,政府部门要花费数月的时间与众多人员面谈,其目的就是要摸清任职者的政治倾向。他们所关心的不是简单地填补职位空缺,而是要使党派意识扎根于官僚机构之中。[3]正如一些学者所概括的,与前任相比,里根对内阁以下的人事任命有着更大的兴趣,更愿意以意识形态为石蕊试剂运用于任用过程中,更愿意长时间空置职位直至找到合适的人选。[4]其他一些国家对高级公务员甚至执行机构成员任命过程中的政治干预也相当明显,如意大利和比利时等。
二、 政府雇佣关系重塑
在传统的政府雇佣关系中,政府以主权者的身份确定任用资格和雇用条件,被任用当事人没有讨价还价的权利,但一个人一旦被政府雇用,就获得了法律规定的职业保障权利,任何人不能随意对之解雇。其特点表现为:一是雇前法律地位的不对等性,二是雇后的职务常任。一个人要想进入政府系统工作,就必须经过政府部门组织的关于其基本能力的 考试 ,如果合格就被录用。然后只要服从政府设定的程序和规则,就可能随着自身资历(加上一定的工作效率)的增加而得到晋升,工资福利等也会随之增加。这种稳定的雇佣关系立足于政治中立,有利于培养雇员忠于职守的精神,有利于政府工作的稳定性和连续性,也有利于公务员公平执法。但是它也存在明显的弊端:一是由于晋升的内部循环和僵硬的科层制度,使政府容易患上“幽闭症”,难以适应快速 发展 的社会需要;二是论资排辈的晋升办法使优秀人才难以脱颖而出;三是惯于“规则迷宫”者逐渐在政府中占有强势的地位,同样,这些拥有话语权的群体也习惯于任用规则的追逐者,排斥异己,最终导致政府的繁文缛节和低效率。因此,要提高政府的效率,就必须对传统的僵硬的雇佣关系进行改革,发展新型的灵活的雇佣关系。
新公共管理的倡导者认为,公务员的工作可以分为两类:一是给政治领导者提供政策建议,二是执行政策和提供公共服务。为了让公务员能大胆、无顾虑地进行前一类工作,需要职务常任。但是,后一类工作多为事务性和技术性工作,它跟企业的市场行为没有根本的区别。也就是说,并不是所有的政府工作都需要职务常任,谁能够提供高效的公共产品和公共服务,谁就可以来竞争。此外,新公共管理改革强调下放权力,给予责任人更大的用人自主权。显然,原来的职务常任制难以适应这一要求。于是,一种更为灵活的用人制度———合同聘用制应运而生。最典型的合同聘用制是,政府进行战略规划,确定若干年内要完成的任务,然后把这些任务分解到各个部门,并据此从政府系统内部和外部招聘执行官,以固定期限合同的形式确定双方的权利和义务。这种合同聘用制在众多国家中都存在,如英国、新西兰、澳大利亚等。一些纯粹技术性的工作也有采用该类合同解决用工 问题 的。另一种是临时性合同,主要是针对一些季节性或临时性的工作。1993年,美国政府共有15 7万名临时雇员,占全部雇员数的2%。[5]1998年,英国全部政府雇员为48100人,其中,临时雇员为17700人,约占总数的3 7%。[6]现在,越来越多的政府工作不再由常任公务员承担,而是以合同的形式面向社会公开招聘,职务常任制已经失去了往日的辉煌。
灵活的雇佣关系促进了人才的内外流动,也带来观念上的巨大变化。过去,人们进入公务员队伍后往往把它作为自己一生的职业追求,而现在更多的人并不把它当作自己安身立命的归宿。撒切尔夫人时期,英国为了打破公务员任用僵化的局面,实行了“激流计划”(ｆａｓｔ ｓｔｒｅａｍ)。到1993年,进入“激流计划”内40岁以下人员的流失率达到50%。高级公务员系列中只有不到一半的人是“终生公务员”。执行机构负责人实行有期限的合同聘用制更加剧了人才的流动,他们中有2/3的人通过公开招聘任用。虽然初期获得聘用的负责人大多还是来自公务员系统的人员,但外部人士在不断增加。[1](Ｐ107)另外,46%的高级公务员表示,如果有更高报酬的工作而且雇用条件又相似,他们将离开公务员队伍。[7]法国也有类似的情况,有经验的公务员乐于在不同公共部门之间流动或到私人部门任职。
随着雇佣关系的日益灵活,政府雇员的身份也发生了重大变化:第一,仍然保留公务员身份,这是主要部分,但雇用双方的法律地位趋于平等。过去,公务员管理高度中央集权,雇用条件等往往由中央统一规定,政府以一个主权者的身份凌驾于雇员之上。而现在,普遍把私人部门的集体谈判制度引入政府人事管理之中,政府作为雇主方,工会作为雇员方,双方通过谈判决定雇用条件。[8]这部分人除了按传统方法录用的普通公务员外,在一些国家按合同方式招聘的人员也具有公务员身份,如法国。第二,不具有公务员身份,以固定期限合同形式任用的人员,人们把他们称为“新公共管理者”,雇用条件大多通过政府与个人单独谈判来决定。在英国,所有政府执行机构的负责人都以固定期限合同的形式聘用,1996年,这一任用方式推广至高级公务员系列。公共企业和地方政府的管理人员也采取这一形式,只不过合同具有可续性。第三,不具有公务员身份但又不以合同形式任用,是一种授权制, 目前 还没有一种恰当的称谓。在任用之初,政府规定清晰的管理目标,在任用期结束时进行绩效评估,只有完成了授权,才继续有效。这种形式首先在比利时的一些公共组织实行,如自治性的公共企业,后来延伸至联邦政府的高层岗位。新的雇佣关系带来的另一个重要变化就是绩效管理和绩效工资的出现。在传统的政府雇佣关系下,没有 科学 和系统的绩效管理,导致报酬制度和晋升方式缺乏激励作用。工资多以职务等级工资的形式出现,只要达到某一个等级,就可以拿到相应的报酬,是一种“铁饭碗”。而职务晋升主要依据的是一个人的资历。有一种观点认为,公务员都是照章办事的,只要按照规定的程序去做,就会有合理的结果,任何人都一样,因而无需对他们的工作进行考核。另一方面,公共部门的工作与私人部门的工作不同,很少有客观的标准,难以进行客观公正的考核。因而一直以来,人们并没有下大力气进行绩效考核的改进工作,从而出现考核 内容 和标准过于笼统, 方法 不够科学等弊端,使它沦为只是每年一次的填表而已,流于形式,考核结果难以作为其他管理环节的依据。新公共管理运动倡导以结果为导向,其重要的一环就是要建立和完善绩效管理制度,实行绩效工资制度。英国于20世纪80年代中期引入绩效工资制度,主要运用于首席执行官和高级别的政府雇员之中。后来,这一制度逐渐得到推广。到1989年,在政府58 5万名雇员中,40万人工资中的一部分通过绩效考核决定。[8]受其 影响 ,欧洲许多国家如丹麦、芬兰、爱尔兰、挪威、瑞士、德国、比利时、荷兰等,也纷纷实行或考虑实行绩效工资制度。现在,英国大多数政府部门都制定了清晰的职位说明书和生涯 发展 规划,一线管理人员据此对下属进行考核,考核结果成为绩效工资和职务晋升的重要依据。在新西兰,对首席执行官的考核主要根据事先商定的绩效合同进行,每年一次,考核由第三方———国家服务委员会执行,由其撰写报告,最后由总审计长审核。上述工作完成后,再决定首席执行官的绩效奖金。而美国早在1978年颁布的《文官制度改革法》就提出完善绩效考核制度和绩效工资制度,但此后多年仍然没有将绩效和付酬直接联系起来。1993年发表的《国家绩效评论》和国会通过的《政府绩效与结果法》,提出建立以结果为本的政府。此后,一些地方政府开始了绩效管理的改革。如克拉克郡政府引入 企业 360°绩效评估制度,对每一位郡政府的领导人员都进行全方位的绩效评估,评估主体包括上级直接领导、平行部门领导、雇员和顾客(服务对象),结果较为客观。[9]佐治亚州则经过大量的准备工作,在重新确定岗位工作职责和标准的基础上,从1996年开始实行全新的绩效管理和绩效工资制度。[10]总之,绩效管理正在西方一些国家蓬勃兴起,其特点和趋势可概括为:绩效管理与组织战略规划紧密相连,个人生涯规划与组织发展目标紧密相连;重视任前规定明确的绩效标准;绩效考核与工资和晋升等挂钩;重视引入企业的绩效考核方法。因此,绩效管理正在突破原来绩效考核的瓶颈,有助于促进以绩效为导向的新型雇佣关系的形成和发展。
