刍论生态领域的社会制衡机制

　内容摘要：本文从国家契约论的研究入手，通过分析历史变迁中政府职能的演变，探讨了在生态环境领域建立双向制衡机制的路径。

　　关键词：生态领域 国家契约论 社会制衡机制
　　
　　在当前频繁发生的土地违法案件中，地方政府成为主导因素。执法部门已经注意到随着中西部的开发和产业的渐次转移，违法用地随着产业梯度在转移西进。在地方利益的驱动下，一些地方政府在无规划、计划的情况下，盲目签订协议，擅自承诺向开发商提供大量土地进行成片开发。“占用基本农田必须报国务院审批”等法律规定对政府与企业的勾结违法行为并没有有效发挥作用。
　　谁来制约政府的土地违法行为？谁来监督为盲目追求利润破坏生态环境的企业？对于地方政府与企业相互勾连的土地违法行为，如何予以监督和制约？这些命题的实质是在生态保护领域，如何实现对政府和市场（企业）的双向制衡。本文尝试从追溯政府权力的产生入手，通过分析历史变迁中政府职能的演变，探讨在生态环境领域构建社会制衡机制的路径。
　　
　　国家契约论的研究概述
　　
　　是什么促使人类放弃最初自然状态而建立国家？古典自然法学家的国家契约论对此问题进行研究并发展了这一理论。
　　英国思想家托马斯•霍布斯在《利维坦》中构建了他的法律和政府理论。他认为，每个人为了摆脱自然状态中无所不在的仇恨、妒忌和战争，用一种和平且理性的方式组成国家并建立政府。霍布斯论辩说，为了确保和平及实施自然法，人们就有必要在他们之间共同达成一项契约，根据这一契约，每个人都同意把其全部的权力转让给一个人或一个议会，而其条件是每个人都必须这样做，据此而设定的主权权力者——霍布斯称之为“利维坦”或“人间之神”——应当运用从公民那里集合起来的权力和力量，以增进所有人的和平、安全和便利。
　　作为一种理论发展，约翰•洛克的政治理论中，假设人的自然状态乃是一种完全自由的、平等的状态，因为这种状态中的任何人都毋须服从任何其他人的意志或权威。为了终止伴随自然状态而存在的混乱与无序，人们缔结了一项契约：彼此同意组成一个共同体并建立一个政治国家。与霍布斯把社会契约看成是公民完全服从专制君主的条约不同，洛克指出人们在建立政权时仍然保留着他们在前政治阶段的自然状态中所拥有的生命、自由和财产的自然权利。让渡给政治国家的只是实施自然法的权利。基于此，洛克主张一种有限权力的政府，人民作为自然法的最终保护者，能够通过行使抵抗或革命的权利，防止政府的独裁与专断。
　　让•雅克•卢梭是霍布斯国家契约理论的主要继承者，他“要寻找出一种结合的形式，使它能以全部共同的力量来卫护和保障每个结合者的人身和财富，并且由于这一结合而使每一个与全体相联合的个人又只不过是在服从自己本人，并且仍象以往一样地自由”。他主张，在人们根据社会契约建立国家的时候，公意乃是经由所有公民的一致同意来表达的。但是，在此之后，公意的所有表现形式却是经由多数决策的方式达成的。在卢梭的政治方案中，立法权属于全体人民，社会建立了一个政府，政府不过是执行公意的委员会。人民作为主权者，可以按照其意志废除、限制或变更它。
　　以霍布斯、洛克和卢梭为代表的古典自然法学的国家契约理论中，政府成为受托人，代表全体公民执行公意，因而，全体公民作为主权者，应当监督政府，使其以增进所有人的福利为宗旨行使权力，执行公意。受国家契约理论的启发，关于国家（政府）与公民之间的关系由许多不同的理论开展，美国学者J•L•萨克斯于20世纪70年代初提出环境管理的公共信托理论，即是生态环境领域的典型代表。该理论指出，将本应由全体公民行使的保护和管理生态环境资源的权利委托政府作为委托代理人进行小心的照顾。全体公民作为委托人，有权监督政府对于该项信托义务的履行。
　　沿循国家契约理论的研究路径，环境法学家和环保主义者找到了公民监督政府环境管理权力的理论依据，但公民如何判断政府是否对生态环境资源进行小心的照顾？在生态环境领域如何通过公民的监督权实现对于政府环境管理权力的制衡？仍有待进一步的探讨。
　　
　　市民社会：对政府和市场的双向制衡
　　
　　（一）国家—社会—市场三元结构的形成
　　在西方，自从柏拉图、亚里士多德以来，为了保障公民的政治自由，对权力制约的研究一直局限于政府内部自身的制约，由此形成了古希腊罗马的混合政体理论、洛克的阶级分权理论以及孟德斯鸠的三权分立理论。此后，以权力制约权力的“三权分立”原则就成为西方资产阶级国家宪政的主要原则，成为制约权力滥用的首要方式。罗伯特•达尔是一位独辟蹊径的思想家。他继承了托克维尔的以社会制约权力的思想遗产，精妙地阐述了对权力的社会制衡机制。他通过对西方多元社会民主实践的考察发现，现代社会是一个追求民主的社会，是一个价值多元、利益多元的社会，国家的权力要受到各种多元性政治权力的制约，权力的集中必须受到社会的限制。对权力的制约要依靠政治权力的多元化，依靠一种对抗性权力体系的存在。这一体系既包括宪法上的分权与制衡，如“三权分立”；也包括社会组织对国家权力的制约，如利益集团；同时还包括各种社会力量之间的相互制约等三个方面。

　　20世纪以来，尤其是二战后，全球性的环境问题日益严重并威胁人类的生存，人类如何纠正“经济效益的最大化和物质的享乐”这一幸福目标，在经济发展与生态保护之间寻求一种可持续的发展之路？当经济增长成为各国政府和市场经济人的惟一目标时，如何制约政府和市场主体的这种以牺牲生态环境为代价的经济增长？西方的民主政治运动以及近现代以来各国风起云涌的环保运动用实践证明：在生态领域，要实现对政府和市场的制约和抗衡，需要依靠政治权力的多元化，依靠一种对抗性的权力体系的存在。它既包括“三权分立”式的分权制衡，又包括社会组织对国家权力形成的社会制约。
　　近代社会结构失衡，各种社会危机引发多种社会问题，由此引发了工人运动、消费者运动、环保运动以及民权运动。这些社会运动，造就了诸多社团。20世纪中后期，从北美洲、欧洲和亚洲的发达国家到非洲、拉丁美洲、前苏联集团的发展中国家，人们都在建立社团、基金会和类似的机构以提供各种人类服务，促进基层经济发展，阻止环境退化，保护公民权利和追求其他先前未曾给予关注或留给国家去完成的目标。这场全球性的“社团革命”的结果是出现了一种全球性的第三部门，即数量众多的自我管理的私人组织，它们在正式的国家机关之外追求公共目标。这些团体的激增可能永久地改变了国家和公民的关系。
　　至此，国家契约理论的“主权国家”与“公民”的关系，在国家变迁和社会变迁中，逐渐突破国家—公民的传统二元社会结构，并在二者之间出现一个互动的、相互制约的领域：市民社会。从国际视野来看，20世纪70-80年代以来伴随“全球性的结社革命”，现代市民社会的理念随之兴起。市民社会集中反映了在政府部门和市场部门之外、作为私营公共管理机制的“第三部门”的出现。这一现象在西方国家与社会结构的发展历程中，可以看作是分权与制衡理念的又一次实践。现代市民社会则更明确指向政府公共事务管理职能的边界，其实质体现了对国家专政权力和市场经济霸权的双向制衡。
　　（二）我国正在形成的国家—市场—社会三元结构
　　当代中国，在20世纪80年代后以市场导向的经济体制改革促进了市民社会赖以存在和发展的经济、政治、法律和文化环境的变迁，各种民间组织大规模地出现，并获得蓬勃发展。同时推进的政治体制改革以政府向市场、向社会放权为起点，政企分开、党政分开，政府职能发生很多变化。在许多领域，如生产、经营、民事、文化、学术等，政府将管理职能交还给相关的民间组织，如行业协会、社会团体等。这种经济、政治环境的变化，为各种民间组织提供了增长、发展的土壤，民间组织的自主性和合法性极大增强，并日益成为一种富有生机和活力的社会力量，推动政府与公民的沟通和合作。我国市场经济化和政治民主化的进程中，中国的治理结构正在发生深刻的变革，政治国家与市民社会、公共部门和私人经济部门及第三部门之间正在形成一种相对独立的、分工合作的新型治理结构。全能型国家逐渐退出“市场”和“社会”，国家与社会的关系正在重塑过程中，公民个人的经济活动、话语表达、自我组织、自我管理等空间逐渐被释放，国家—市场—社会的三元格局正在形成。
　　国家—市场—社会的三元格局治理模式要求政府将部分公共事务交由社团完成，并藉由公民的结社，凝聚个体的力量，针对某种政治议题或政策，形成不论是抗议或支持它们的行动联盟与社会运动。通过社会自治能力的提高，形成对政府和市场的互动与制约。

　构建生态领域的社会制衡机制
　　
　　生态领域的社会制衡是指在生态保护领域，社会公众与政府权力的互动以及对政府权力的监督和制约。现代社会的环保社团构成生态领域的社会制衡力量，在克服市场失灵和政府失灵中起着不可替代的作用：一方面，环保团体通过宣传环保知识、树立环保意识、成立环保基金、救济环境污染受害人；通过团体诉讼、代表人诉讼等方式，维护环境污染受害者的权益；举行集会、游行等维护环保主义者的环境权益，与经济实力较强的企业相抗衡，最终克服外部的经济问题。另一方面，环保社团参与公共选择，可以影响甚至左右政府的经济性政策，促进“经济民主化”；环保社团利用组织游行、罢工、宣传等手段，可以使政府做出有利于环保主义者等社会“弱者”的决策措施；环保社团通过自律、竞争等方式，可以锻炼其成员提高社会自治水平，抗御政府对环保事务的过度干预和政府公务员的行政恣意行为；环保社团作为介于市民与政府之间的缓冲力量，有效地防止了国家暴力对个人的侵害。
　　可以说作为市民社会最为活跃的组织形式——环保NGO（环保民间组织）构成了我国生态领域最主要的社会制衡力量。
　　（一）我国环保NGO的特点
　　1.我国环保NGO “官办”色彩较重，志愿性、自主性、独立性较弱。截至2005年底，我国共有各类环保民间组织2768家，其中，政府部门发起成立环保民间组织1382家，占49.9%；民间自发组成环保民间组织202家，占7.2%；学生环保社团及联合体共1116家，占40.3%；国际环保民间组织驻大陆机构68 家，占2.6%。

　　2.经费方面对政府依赖大，不具有独立性。环保民间组织最普遍的资金来源是会费，其次是组织成员捐赠、政府及主管单位拨款和企业捐赠。76.1%的环保民间组织没有固定的经费来源。有45.5%的国际环保组织驻大陆机构、32.9%的政府部门发起成立的环保民间组织拥有相对固定的经费来源，而民间自发组织和学生环保社团中拥有固定经费来源仅为20%左右。可见，作为主要力量的由政府部门发起成立的环保NGO，在经费方面对政府依赖性较大，必然导致其作用的发挥以政府指令为依据，影响其与政府的互动、制衡。
　　3.公共治理模式中对外关系的特点：首先，与政府呈合作型关系。其次，在与市场（企业）的关系方面，和污染企业进行交涉时，环保民间组织最常用的方式是向政府部门反映，占68.6%；第二位是与企业协商、谈判，占40.0%；采取诉讼等法律途径或集会、抗议等方式的很少。再次，在与媒体和公众的关系方面，借助媒体扩大影响力进而得到社会公众的支持已成为我国环保民间组织的共识。我国环保NGO对外关系的特点凸显出其发展的过渡性特征：即补充性较强而制衡性较弱。
　　4.民间自发性环保NGO的健康发展受现行社会注册管理制度制约。自发性环保NGO是构成生态领域社会制衡的主要力量，受现行《社会团体登记管理条例》规定的限制，许多民间自发性环保NGO较难找到“业务主管单位”，因而，在各级民政部门正式注册登记率较低，仅为23.3%；有63.9%的在单位内部登记（学生环保社团在学校登记）或工商注册为民办非企业；有部分环保民间组织未办理任何注册登记手续。
　　（二）生态领域的社会制衡机制构建策略
　　尽管环保NGO已发展成为推动我国环保事业的重要力量，然而，我国的市民社会是伴随政府职能的转型而逐渐从国家领域分离出来的社会空间，是国家让渡出来的空间，在此背景下发展的环保NGO，其非政府性、自主性、独立性以及自治性等较弱，对于政府权力的依附性、补充性较强，社会制衡力相对较弱。从而不能达成民主进程中与政府的良好伙伴关系。为促进我国环保NGO的健康良性发展，推动我国民主进程和环保事业的发展，需要构建我国生态领域的社会制衡机制。
　　1.建立以参与为本位的环境权体系。伴随我国经济增长出现的日益严重的环境问题，环保人士为主张环境权益集合结社，各种环保NGO纷纷崛起。然而，现行立法和法学理论都无法准确界定“环境”和“环境权”的概念，环境权益的具体内容抽象而模糊，导致环境权在实践中遭遇困境，环保NGO的环境权益主张因而显得空洞虚弱，缺乏法律制度强有力的支撑。在我国环境问题转型期，由于环境问题蕴涵高科技背景、决策风险以及太多利益冲突的特质，基于阶段性制度建立的理念，应当强调建立以参与为本位的环境权，通过制度供给，允许公众通过立法与行政程序，确定资源分配以及利益调和的方向与原则，从而最大程度地在生态领域形成“公意”。具体而言，应当通过立法明确公众的环境知情权、环境参与决策权、环境听证权，并构建相应的诉讼制度以解决因为环境权益引发的争议，比如环境公益诉讼制度、环境团体诉讼制度等。
　　2.完善社团注册管理制度，以健全公民的结社权。宪法所赋予公民的结社权受现行《社会团体登记管理条例》制约：一方面，社团成立应当遵循双重管理原则，即指对非营利组织的登记注册管理及日常管理实行登记管理部门和业务主管单位双重负责的体制，这意味着成立社团以存在业务主管单位为前提，从而限制社团的合法注册。许多民间自发性环保NGO以“草根组织”的形式成立并运行，未履行任何注册登记手续，从而不能享受国家对于社团的税收等优惠政策。另一方面，社团成立遵循“非竞争性原则”和“分级管理原则”，这两个原则使得社团组织吸纳会员将局限在某部门和系统内，缺乏代表性和广泛性。同时，非竞争性原则使得社团之间难以形成有效竞争的机制，不能成为社会公共利益的最佳代表，故而无法充分发挥社会制衡作用。因而，亟待完善现行社团注册管理的相关制度，扩大公民的结社权，放宽社团的成立条件，促进环保NGO的自主性、独立性发展，增强其社会制衡能力。
　　3.增强环保NGO自身的建设。我国许多民间自发性环保NGO自身能力不足成为制约其发展的主要问题，其发展瓶颈主要表现为：资金不足。许多环保NGO不能有效争取社会资助，受资金限制，不能有效开展各种环保活动；成员欠缺环保专业知识以及法律知识，严重制约NGO作用的发挥；制度建设亟需重视和加强。许多民间自发性环保NGO仅仅是一些具有强烈环保意识和环保热情的民间人士集合而成，缺乏完善的制度保障，这严重制约环保NGO的发展。而一个没有制度保障的环保NGO其社会影响力和公信度是令人质疑的。
　　为促进环保NGO在环保事业中优势作用的发挥，环保NGO自身的改革和建设非常重要。首先要建立责任机制，提高责任意识，以有效地提高资源的利用水平，增强社会公信力；其次，加强环保NGO相互之间在信息、资源等方面的协调与合作，互相支持、互相促进；再次，加强自身的独立性、自主性建设。以自身的制度建设为保障，保持自主性，为建设生态文明发挥环保NGO自身的优势作用。

　　4.培育全社会的市民文化，增强生态领域的市民认同。市民文化是市民社会的基石。作为市民社会最为活跃的组织形式，NGO的产生和发展需要深厚的市民文化的土壤。伴随我国体制改革的深化和民主进程的推进，我国公民整体环保意识不断提高，然而，与环境问题的日益严重化相比，这种提高仍然是有限的：如当前仍然不断出现法官由于不熟悉环境法律而曲意断案的案例；高科技带来的生态环境威胁尚未为科学所认识等，而我国作为一个发展中国家，面临发展经济与保护环境的两难选择；为追逐个人利润而牺牲生态环境的短视行为在政府和市场屡见不鲜。
　　因而，应当建立健全相应的机制培育全社会的环保理念，唤醒公众参与公共事务的公众参与意识，维护公民合法权益、制衡政治和经济霸权的自治意识，改变传统的人类中心主义的生态伦理观，逐渐在全社会确立可持续发展的生态伦理观。首先，建立科学的干部考核制度，将环保建设纳入政府干部的考核体系，以制度矫正政府干部那种牺牲环境追求经济增长的畸形政绩观；其次，充分发挥媒体的宣传、推介作用，在全社会推广科学的绿色生产方式和消费方式，让环保成为一种全社会认同的理念，同时，通过媒体的披露、批判，引导全社会对于生态环境违法行为进行监督，进而实现对于破坏生态污染环境的政府和市场的社会制约；再次，普及环保教育。这是一项系统工程，教育对象涉及每一个公民，强调从儿童抓起，主张包括政府公务员、司法人员、企业主在内的每一个公民都必须意识到保护生态环境是每一个人义不容辞的责任。
　　
　　参考文献：
　　1.[美]博登海默.法理学：法律哲学与法律方法.中国政法大学出版社，2004
　　2.让•雅克•卢梭著，何兆武译.社会契约论.红旗出版社，1997
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　　4.李挚萍著.环境法的新发展.人民法院出版社，2006
　　5.俞可平主编.市场经济与公民社会.中央编译出版社，2005
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