保险保障基金制度辨证评价(1)

摘要：作为保险安全网重要组成部分的保险保障基金制度，是促进一国保险体系稳定的一项重要的制度安排。但是，保险保障基金制度在防范风险时也存在可能诱发道德风险、委托—代理问题及损坏市场效率和社会福利等不良效应。因此，应适当对我国的保险保障基金制度加以调整，并通过谨慎性保险监管，设计事前预防网等制度安排来对其不良效应加以规避。
　　关键词：保险保障基金制度；信息披露；道德风险；委托—代理；市场退出
　　
　　一、 保险保障基金制度及其正效应
　　
　　保险保障基金制度是一个国家或地区为了保障保单持有人利益，维护市场信心，维护保险业的行业安全与稳定，在保险体系中通过筹集专项资金来补偿破产保险公司客户利益的一种制度安排。保险保障基金制度的出现，与保险经营的特殊性和经营环境的不确定性是分不开的。保险业的脆弱性、保险经营对象的风险性、保险成本未来的不确定性以及保险责任的连续性等经营特质，与保险经营环境的融合和交织，使保险公司的经营较一般工商企业的经营更具有风险性。保险经营风险轻则波及和影响保险公司的正常经营，重则危及保险经营财务的稳定，甚至可能导致保险公司的破产。而保险公司一旦破产，所带来的社会财富损失、恐慌和信心危机等负面影响将是巨大的。因此需要建立一套既有助于保险业的风险控制又能够为问题保险公司提供解决方案的制度，保险保障基金制度正是为解决这一问题而建立的制度安排。纵观世界保险业发达国家，除了欧洲大陆一些国家的保险业由于采用卡特尔定价法而很少出现保险公司市场退出的问题，没有设立保险保障基金外，其他国家都普遍建立了保险保障基金制度，构建“保单持有人的最后安全网”，用以对保险公司发生支付困难时实施紧急援助和市场退出后补偿被保险人。
　　2005年1月5日，中国保监会正式发布《保险保障基金管理办法》，依照该办法规定，保险保障基金由保险公司缴纳形成，按照“集中管理、统筹使用”的原则，在保险公司被撤销、被宣告破产等情形下，用于向保单持有人或者保单受让公司等提供救济。保监会将从保险公司总资产中提取出20亿至24亿元人民币保险保障基金，十年后将达到200亿元的规模。
　　保险保障基金制度的建立是我国金融领域的一项重大改革和制度创新，它意味着我国长期以来实行的“金融机构退市，国家财政兜底”体制在保险领域被率先冲破，它将保险市场上隐形的国家信用直接转换为制度化的行业信用，在增进行业自律、降低政府等公共机构的救助支出成本和保护消费者利益方面的作用不可替代。
　　
　　二、 保险保障基金制度的负效应
　　
　　1． 道德风险。道德风险是指“从事经济活动的人在最大限度地增进自身效用时作出不利于他人的行动。道德风险存在于下列情况：由于不确定性和不完全的、或有限制的合同使负有责任的经济行为者不能承担全部损失（或利益），因而他们不承受他们的行动的全部后果，同样地，也不享有行动的所有好处”。在存在保险保障基金制度的情况下，道德风险源于外部风险分散机制所引发的风险制造者与风险承担者的分离，其产生的制度根源有二：其一，固定比率的基金计提方式；其二，保险保障制度从客观上降低了保险公司的破产概率和成本，使保险公司在不需要改变成本函数的前提下，提高了保险经营的风险收益。具体而言，保险保障制度主要在三个方面造成道德风险：
　　（1）对保单持有人来说，削弱了消费者对保险公司现有和未来偿付能力及财务状况进行分析的动力。在完全竞争的情况下，消费者应有完整的信息以分析保险公司的偿付能力并从财务健全的公司购买保单，或要求财务不健全的公司提供价格折扣以补偿公司可能无力偿付时自己承担的损失。但由于得到了保险保障基金的保护，消费者自我保护激励明显不足，其事前选择保险公司以及事后收集保险公司信息，监督保险公司业务和经营活动的动力将大大降低，因为即使保险公司破产倒闭，保单持有人的损失也是有限的，小于其在无保险保障制度时的可能损失。这将导致那些经营不善，甚至是在经济上已经没有偿付能力仅在法律上尚未破产的保险公司还能继续开展业务，从而使保险市场也产生类似“劣币驱逐良币”的现象。这样，财务健全但通常价格较高的保险公司在市场竞争中就会处于不利地位，为了不失去顾客，它们可能会与财务不健全的保险公司展开价格竞争，最终可能会导致整个保险业偿付能力的降低。
　　（2）对保险公司来说，保险保障基金对保单持有人的保护意味着保单持有人退保威胁对保险公司施加的惩戒力量受到削弱。这将诱使保险公司提高对保险保障制度的依赖度，倾向于从事风险较高、利润较大的保险及投资业务，从而加大了保险公司过度承担风险的动机。尤其是在采取固定比率的基金计提方式下，基金计提只考虑保险公司经营规模，而忽视保险公司的财务状况和风险水平，这会鼓励一些保险公司从事高风险的业务来增加其预期收益，但其承担的风险将由经营保守的保险公司补贴，不符合激励相容原则，也使得保险公司间苦乐不均，出现不公平竞争。因此，尽管保险保障制度旨在保护保单持有人而不是保险公司本身，但它在一定程度上转移了保险公司的部分经营风险，放松了保险风险对保险公司冒险经营行为的抑制，保险公司由此获得承担更大风险的激励机制。

　　（3）对于监管当局来说，减少了监管机构对保险公司偿付能力进行有效监控的动力。如果保险保障基金来自于保险公司，纳税人和保单购买者都不会因保险公司无力偿付而支付任何直接费用，对监管机构防止保险公司无力偿付的压力就会相应减小。如果保险保障基金来自于纳税人，那么保险公司监督同行偿付能力的动力就会减小，而它们往往了解同行公司的很多财务信息，是监管机构加强对保险公司监管的重要途径。此外，保险保障制度还有延缓保险风险暴露的作用，由于监管者认为退保行为等不会在保险保障制度下发生，监管者往往更加容忍濒临破产的保险公司继续在市场上生存，而不要求其立刻采取及时纠正行动，从而导致风险不断积累，由此加大解决问题将要付出的代价，最终损害整体经济意义。
　　保险保障基金制度在以上三个方面造成的道德风险，不仅会削弱市场规则在抑制保险公司风险方面的积极作用，而且使经营不善的保险公司继续存在。由于这些保险公司的高风险、高回报举措，使得经营谨慎的保险公司在业务经营上无法与之公平竞争，这间接地允许和鼓励了保险体系内部的质量恶化和风险累积。由此导致的实际结果与设计保险保障基金制度以维护保险体系稳定的初衷完全相悖。
　　2． 委托—代理问题。当代理人试图追求自己的利益、而不是委托人利益时，就会出现委托—代理问题。在保险保障基金制度下，这一问题表现在保险公司与保单持有人之间的关系上（即利益冲突上），保险保障基金理事会与保险业的关系上（即监管争斗），以及保险保障基金理事会（或监管者）与纳税人的关系上。保险保障基金理事会或监管者有可能将自身利益至于保单持有人、纳税人的利益之上，或由于行政因素的影响，延缓对问题保险公司的处置，而处置时间越长，成本就会越高，从而出现监管宽容问题。当监管机构缺乏充足的资金来关闭保险公司并偿付保单利益时，当保单持有人更为关注保险保障基金的运作而较少关注保险公司本身的运作时，监管宽容的问题就更易发生，最终增加了转嫁到纳税人身上的成本。甚至，监管当局还有可能迫于政治压力而做出对整个保险业不利的事情，这也使保险保障基金制度的存在背离维护保险体系稳定的设计初衷。
　　
　　3． 市场效率与社会福利。保险保障基金制度本质上是解决有效运行市场上的危机救助问题，而危机救助除了包括清算成本、财务重组成本、赔偿和协调成本等可见成本外，还包括不可见的资金机会成本、对市场信心不可预计的效应以及对市场效率与社会福利的牺牲。一方面，因为保障基金制度意味着市场有效经营主体对市场无效经营主体破产成本以及相关可见成本必须进行分摊，那么，具有较强市场控制力的保险公司可通过提高保费将其承担的保障基金费用转嫁给消费者，迫使消费者及保单持有人最终承担保险公司经营失败的成本；而如果监管机构卷入危机，则所有纳税人都需要承担成本，长此以往，整个社会对保险的需求将不可避免地受到抑制、市场效率会得不到保证；另一方面，如果把完全竞争但没有保险保障基金的情况下的偿付能力作为一个标准，那么建立保险保障基金后的偿付能力可能高于或低于这个标准，这样就会导致不理想的福利水平。高于标准的偿付能力迫使消费者支付他们不愿支付的费用，低于标准的偿付能力则让消费者面临高于他们愿意承受的风险标准。保险保障基金制度的引入在没有其他措施如完善的保险公司信息披露制度的配合下将不可避免地降低社会的福利水平。