民事行政检察建议运用中的问题和解决思路

民事行政检察建议的适当运用，加强了检察机关对民事行政诉讼的法律监督职能，在开展民事行政检察工作中确实发挥了一定的作用。但是，民事行政检察建议作为一种监督方式，毕竟未经立法认可，实际操作中有一定的难度。它主要表现在：一是检察机关提出检察建议的途径，民事诉讼法中无明文规定，两级高院在观念上亦未统一，客观上影响了检察法律监督的效果。二是民事行政检察建议的运用，缺乏相应的工作制度和规范，至今仍处于一种探索状态，实践中难以把握。若运用不当，不但未能达到维护司法公正的目的，而且将有损检察机关形象。本文拟从当前民事行政检察建议在实践中运用的问题，探究理论与实践的“碰撞”，针砭现行监督立法的体制与观念障碍，思考建议立法确认民事行政检察建议的法律地位和效力，以期补充和完善现行民事行政检察机关在民事审判和行政诉讼中的法律监督职能作用，从而达到既大幅度减少抗诉案件，又保证执法严肃、执法公正的目的，更为有效地发挥法律监督机关的职能作用，维护国家、集体利益和当事人的合法权益。

　　我国《民事诉讼法》、《行政诉讼法》颁布实施以后，国家赋予了检察机关民事审判和行政诉讼检察监督权力，并在法律中作了明确规定。近10年来，民行检察机关根据法律规定探索性地开展了民事行政检察业务，取得了一定实效，步履艰难地迈向了新时期的发展。

　　多年来民事行政检察工作的实践证明：民事行政检察监督是检察机关法律监督的一项重要内容。民事行政检察建议，是指人民检察院在民事、行政监督活动中，对人民法院在民事审判、行政诉讼活动中发生的不合法行为或对具体案件处理错误，以书面形式，依法向人民法院提出监督意见，以利于人民法院自行纠正的一种方式。民事行政检察建议是一种非诉讼形式的检察活动，是在检察机关依法行使民事检察权的过程中，基于维护司法公正、搞好社会治安综合治理的现实需要而产生的，其目的在于改善执法状况，深化执法监督力度，改善行政管理和企业管理。它是民事行政检察权的延伸，兼具监督性和指导性，是一种立体的多方位、多元化的民事行政监督方式。民事行政检察建议作为民事行政检察程序中一种重要的非诉讼活动形式，已在实际工作中发挥了独特的积极作用。但是，由于立法的缺陷和法律本身对检察机关行使民事行政审判监督权力的限制性规定，导致立法与司法脱节，最终形成了人民检察院除了对人民法院符合法定抗诉情形的生效判决、裁定有权抗诉监督以外，没有可以实现诸如民事行政检察建议监督权力的具体途径和手段的立法支持。

　　《民事诉讼法》、《行政诉讼法》关于检察监督的立法存在着严重的缺陷，当前的民事行政检察监督仅仅是极为有限的监督，对人民法院整个民事审判活动和行政诉讼没有真正意义上的制约。本文拟从当前民事行政检察建议在实践中运用的问题，思考建议立法确认民事行政检察建议的法律地位和效力，以期补充和完善现行民事行政检察机关在民事审判和行政诉讼中的法律监督职能作用，从而达到既大幅度减少抗诉案件，又保证执法严肃、执法公正的目的，更为有效地发挥法律监督机关的职能作用，维护国家、集体利益和当事人的合法权益。

　　一、民事行政检察建议运用中理论与实践的碰撞

　　（一）民事行政检察建议存在现状

　　人民检察院开展民事行政检察业务以来，在民事审判和行政诉讼监督检察工作实践中，民事行政检察部门在抗诉渠道不畅的情况下，注意摸索经验，讲求监督效果，探索出一种与法律赋予的抗诉职能相并行的监督方式——对于一审生效判决或裁定认定事实证据充足、适用法律不当或存在漏判等问题的申诉案件，采用检察建议的方式建议法院再审或另案审理，对同级人民法院的审判监督职能予以纠正和弥补，收到了较好的效果。

　　对于民事行政检察职能来说，民事行政检察建议包涵着法律监督的内容，具有法律监督的性质，却不具有法定的法律监督形式。它是以非法律监督的形式从事监督的内容，表现为形式与内容的背离。现行法律赋予检察机关对民事行政审判进行法律监督的唯一手段，是依审判监督程序提出抗诉。然而在民事审判中出现的诸如程序方面的轻微违法等一般问题；在执行程序中出现的诸如对判决或裁定的执行极可能侵犯当事人合法权益等问题并不能通过这种单一的手段得到解决。

　　笔者所在的检察院在1996年—2002年间发出民事行政检察建议16件（其中建议法院再审12件，建议法院另案审理2件，建议公安局立案侦查2件），被采纳10件，其中2件被法院改判。例如我们在办理常某、刘某关于腾退房屋的申诉案时。经审查发现法院一审判决适用法律确有错误，符合《民事诉讼法》第185条关于抗诉条件的规定。但是，我们考虑到申诉人常荣、刘某已是年过古稀的老人，经不起更多的诉讼奔波，为此，采取了以民事行政检察建议的形式建议原审法院再审。法院采纳了我们的建议，同意再审并改判，从而及时纠正了原判错误，保护了申诉人的合法权益。应当说，民事行政检察建议在人民检察院履行民事审判和行政诉讼监督职能过程中发挥了一定的作用、也取得了一定的实效，但是，从数据统计和分析看，人民检察院的民事行政检察建议对人民法院纠正违法和错误裁判收效不大，监督力度不够，未能充分发挥监督作用。主要原因在于，一是民事行政检察建议不属法律范畴，不具权威性；二是建议本身概念不周延，不严肃，缺乏足够的监督力度；三是目的不明确，不具主动性。从人民法院角度看，既然仅仅是建议，则可接受，也可不予采纳，甚至以申诉案件对待，民事行政检察建议难以真正达到监督的目的。

　　1996年新颁布实施的《刑事诉讼法》第142条明确规定了“检察意见”在刑事诉讼活动中的地位和作用。作为诉讼法体系中的民事诉讼法和行政诉讼法里没有检察意见的明确规定，显然不符合立法与司法客观一致性的要求，应当加以修改、补充和完善。因此《刑事诉讼法》关于“检察意见”的确认，已使确立民事行政检察建议在民事、行政诉讼法律中的地位成为可能，并为此提供了契机。

　　（二）民事行政检察建议实践中存在问题之原因探讨

　　1.现行立法的保守与粗略是民事行政检察建议业务难以开展的法律障碍。现行的民事诉讼法在这一方面则显得过于谨慎、甚至保守，关于民事行政检察建议缺乏具体的、可操作性的规定，使得采用和开展民事检察建议工作困难重重。

　　2.监督者与被监督者的权力失衡是民事检察工作难以开展的体制障碍。民事检察监督权如何设置，直接关系到民事检察工作的实际效果，关系到具体的民事行政检察建议的具体运作。根据民事诉讼法的规定，民事抗诉权是民事检察监督权最主要的表现方式，但在实践中只不过是引起再审的一个条件，更不要说民事行政检察建议权了。且审判机关对检察机关的民事行政检察建议是否采纳以及何时答复，法律未作明文规定。民事行政检察建议作为一种法律含义“暧昧”监督方式，法院当然可以采纳，也可以不采纳。这种监督意见由被监督者决定的权力设置，不仅严重挫伤了监督者的积极性，更重要的是达不到监督权设置的预期目的。因此在体制上保证监督者与被监督者权力均衡并使之得到立法确认是民事行政检察建议业务得以顺利开展的重要条件。

　　3.检法两家的认识分歧是民事行政检察建议业务难以开展的观念障碍。从法院方面来看，长期以来形成的在民事诉讼中的独家办案、强调内部监督制约为主的格局，使之难以接受民事检察监督这一外部监督形式，甚至规避正面监督。最高人民法院就通过数次公布司法解释的形式缩小检察机关抗诉范围，甚至对民事行政检察建议这一监督方式不予认可。在法律规定过于原则抽象的情况下，发展民事行政检察建议的工作阻力重重。

　　二、民事行政检察建议在民行检察实践中的具体应用：

　　（一）对于人民法院生效的民事、行政判决、裁定书内容、形式之不当，未导致判决、裁定错误，尚不足以发出纠正违法通知书的，可以采用民事行政检察建议的形式予以纠正。

　　（二）对于人民法院在诉讼活动中有程序性违法行为存在，损害当事人诉讼权利的。可以采用民事行政检察建议的方式督促人民法院依法纠正。

　　在司法实践中，人民法院违反程序，当事人的诉讼权利往往得不到有效保障，诸如当事人起诉符合条件法院应当受理而不受理、当事人提出反诉不受理、依照程序法规定人民法院应当收集证据而不收集、合议庭成员应当回避而不回避、人民法院应当通知诉讼参与人到庭参加诉讼而不通知的等等。这些都是人民法院诉讼程序性违法的表现，也是违背审判职责和义务的行为体现，在一定程度上损害了当事人的诉讼权利，有背于立法原则，也影响了公正裁判。

　　（三）对于法院生效的民事、行政判决、裁定中认定事实、证据不足或适用法律不当的除依法提出抗诉外，根据实际情况对存在部分错误或标的较小争议简单的案件可以灵活采用建议法院再审或另案审理的方式及时保护申诉人的合法权益。

　　由于检察机关的力量所限，监督机制不可能在广大无边的范围内运行，加之民事行政法规浩如烟海，检察人员的素质还不能完全适应现实要求。基于这种情况，民事行政检察监督应有重点、多方式地开展，在“准”、“重”字上下功夫，着重办理涉及国家利益、社会公益或严重影响社会主义市场经济秩序的民事行政抗诉条件。其他一般的民事行政案件，符合抗诉案件的可以采用检察建议、纠正违法通知等形式予以监督。在实践中，民行检察部门已经在摸索并取得了较好的成绩。

　　（四）对于申诉人提供出其在原审法院诉讼过程中未提供的新证据，以及出现在法院生效判决后的新情况、新理由，可以使用民事行政检察建议的方式建议法院重新审理。

　　（五）对于申诉理由确实成立且经初步审查认为法院判决可能有错误，一旦执行可能侵犯申诉人合法权益的案件，可以向法院执行部门发出检察建议，建议暂缓执行。

　　1.判决、裁定生效后，人民法院执行不当。如非法执行案外人财产，损害法人、公民合法权益的，扣押、冻结远远超过诉争标的额财产的，执行后迟迟不将执行款物交付当事人的。这些表现，在人民法院的执行活动中屡见不鲜。但是法律没有明确规定人民检察院对人民法院执行活动的监督权，最高人民法院的司法解释甚至排除了人民检察院对人民法院执行活动的监督检察权力。这对人民法院滥用执行权力埋下了隐患，提供了方便，显然与民事、行政诉讼法律关于人民检察院有权对民事审判活动与行政诉讼进行监督的原则规定相背。因此，人民检察院依法适用民事行政检察建议，是弥补对人民法院执行活动监督真空的有效方式和手段，有利于维护法人、公民财产权利不受侵犯，促进严格执法、建立良好司法秩序。

　　2.当事人对生效判决、裁定不服提出申诉，人民检察院正在审查，认为人民法院执行后可能影响执行回转的，人民检察院可以民事行政检察建议的方式要求人民法院暂缓执行。

　　诸如涉及房屋产权的继承、买卖、拆迁纠纷的申诉案件。一旦法院生效判决执行，当事人依判决获得对房屋的所有权，便可以实行其转让、买卖、租赁、拆除重建等各项权利；涉及经济合同纠纷、损害赔偿等动辄万元、数十万元的大额标的的申诉案件。一旦法院生效判决执行，当事人依判决获得对巨额标的的所有权，用于投资、买卖、赠予、甚至挥霍。这些案件，如果判决出现错误，那么“执行回转”便无异“登天”。常常是申诉人拿着正确的再审判决，却得不到实际的应有利益。法院正确的再审判决等同于一纸空文，使再审监督流于形式。

　　现行法律赋予人民检察院对人民法院的民事审判活动、行政诉讼活动实行监督的职权。但是由于法律规定得比较原则，检察机关还缺乏实施这种法律监督的现成经验，司法实践中只是针对法院的生效判决、裁定进行审查。并按审判监督程序提出抗诉；而对申诉人在申诉过程中提出的涉及到执行程序的问题苦于法无具体规定而无权管辖。有些民行检察部门在审查过程中发现该申诉案件可能有错误，怕判决一旦执行后难以“回转”，曾经探索着以检察建议的形式建议法院执行部门“暂缓执行”，但收效甚微。当前，民事行政审判实践中，“告状难、执行难，申诉难”虽已成为诉讼的一大症结。但是，生效判决执行后，一旦发现判决错误，“执行回转”更是难上加难。这在很大程度上是由人民法院一个机关独自处理案件，失去监督和制约机制造成的。因此，为避免陷入法院判决书成为一纸空文“的困境，为维护人民法院审判权的严肃性，确保检察机关能有效行使审判监督权，保护国家、公民、法人的合法权益，人民检察院很有必要在提起抗诉之前，对其认定错误的生效判决依法发出暂缓执行建议，以实行法律监督。建立对法院执行部门的权力制衡机制，强化人民检察院的民事行政检察监督职能，以更积极有效地保护国家公民的合法利益是极为必要的。

　　（六）对于在查办民事行政经济案件中发现涉及民事行政诉讼参与人的刑事犯罪线索的，可以采用民事行政检察建议建议公安机关立案侦查。

　　可以在初查后，根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第87条的规定，取得本院侦查监督部门的支持，联合向公安机关发出检察建议，建议公安机关立案侦查，并将线索材料一并移送，以此作为强化和推动民事行政检察工作的一项重要举措和手段。

　　（七）人民检察院对人民法院审判人员在审判活动中的违纪违法行为（构成犯罪的除外）经查证属实的，可以适用民事行政检察建议督促人民法院进行处理。

　　这对于维护司法机关形象、纯洁司法队伍具有重要作用，既可监督人民法院整顿队伍，防止庇护自己干部，又可解决人民检察院无权处理人民法院违纪违法审判人员的矛盾。

　　（八）人民检察院受案审查的生效判决、裁定确有错误但不符合法定抗诉条件的，或者案件标的小不需抗诉的，可采用民事行政检察建议督促人民法院自行纠正。

　　这既可保证抗诉案件的质量，又能体现法律监督职责权能，维护法律统一正确实施。

　　（九）人民检察院发现人民法院在诉讼中，在审判过程中的错误时，首先不采用抗诉的方法，而是用检察建议的方法向法院提出，只有当法院不采纳检察建议，而人民检察院认为法院审判又确有错误时，才向上级检察院提请抗诉，这种形式，理论上称为检察建议前置。

　　检、法两家在严肃执法的大目标上是一致的，因此一但发现法院审判中的问题时，首先向法院发出检察建议，督促其自行纠正，这样一是纠正比较迅速二是能够大量减少抗诉案件。由于大量应当抗诉的案件都通过检察建议得到纠正，因此抗诉案件有了大幅度的下降，上级法院担负起抗诉案件的再审就有了更加充裕的精力和时间。因此检察建议作为抗诉的前置条件是解决审级矛盾的有效途径。

　　（十）对确有错误的调解书采用检察建议，要求法院再审，更能充分发挥法律监督职能。

　　检察机关对调解书采用何种监督方式，检察院、法院两机关未达成共识。笔者认为从法理的角度讲，对确有错误的调解书，检察机关无疑应当抗诉。因为调解书作为人民法院审判活动的结果，它一经送达当事人，即与判决、裁定具有同等的法律效力。根据《民事诉讼法》第181条规定，确有错误的调解书经当事人申请可以按照审判监督程序引起再审，这也就是说调解书同样置于法律的监督之下，只要调解书违背自愿合法原则，就应当有错必究。检察机关对法院审判活动实行法律监督，法院调解书当然也应置于检察机关的法律监督之下，成为抗诉的对象。但在司法实践中，检察机关对调解书进行抗诉的案件，法院往往以无法律依据为由予以驳回。在当前法律尚未健全，法律规范还不够严谨的情况下，对确有错误的调解书采用检察建议，要求法院再审，更能充分发挥法律监督职能。

　　（十一）对确有错误的先予执行、破产裁定可以采用检察建议的方式进行监督，弥补目前存在的监督盲点。

　　一些人民法院在审理案件过程中确实存在违反管辖规定受理诉讼、违法采取财产保全和先予执行措施的现象。在破产程序亦存在着滥用司法权、违法做出裁定的情况。最高法院作出的司法解释，拒绝检察机关对先予执行、执行破产裁定提出抗诉。从司法机关授权司法解释的内容来看，这一司法解释显然超出了法律授权的范围，侵害了检察监督权。从国家权力的划分来看，国家权力分为立法权、行政权和司法权。人民法院执行民事判决裁定、裁定、先予执行、企业破产的活动，显然是行使审判权的表现，对民事行政裁判的执行权和裁定企业破产并不是一种独立于审判权之外的国家权力，而是一种审判权。先予执行则是人民法院民事审判活动的一部分，法律关于检察机关对民事审判活动实行监督的规定，当然包括民事执行程序、先予执行、破产裁定的监督。至于监督的方式，应当根据违法的形式有所不同，并不一定是抗诉，检察机关可以采取检察建议的形式进行监督。

　　（十二）对确有错误的诉前保全裁定可以采用检察建议的方式进行监督，防止审判人员滥用职权和不严格执法的情况出现，及时保护当事人的合法权益，保障民事审判工作的顺利进行。

　　诉前保全是民事诉讼的一项特殊制度。它是在民事诉讼过程中，根据当事人的申请，对可能由于被申请人的行为或某种原因使以后判决不能执行或难以执行的案件。在判决前作出限制被申请人处分或转移财物的应急强制措施，是对诉讼的一种保护。其意义在于便利审判工作的顺利进行，保障生效的民事裁判的实现，促使负有义务的一方当事人依法履行义务，以维护公民和法人的合法权益。司法实践中、也存在着诉前保全适用不当的问题，直接涉及到当事人的合法利益，产生了一些负面效应，如：有的法院在适用诉前保全过程中，超出所保全的物品范围，将与诉讼争议不相干的物品及正常的生活用品也予以保全封存，损害了被保全人的其它合法权益；有的法院诉前保全超出诉讼标的，案件争议标的金额仅数十万元，法院却裁定将一方当事人价值数百万元的仓库内物品予以保全，使被申请人在被保全期间失去了许多资产流转，经营活动的机会，其声誉方面的损失是不可估量的，且难以挽回和补偿；有的案件违约方或侵权责任方没有偿付能力，法院将与本案不是一个诉讼法律关系的案外人作为第三人，对第三人采取诉前保全措施，查封、扣押第三人的财产，有的还采取先予执行，但判决结果并非如此，使已经执行的财产难以回转，损害了第三人的合法权益；有的诉前保全的被申请人提供担保，请求解除诉前保全，但仍得不到法院的准许解保。采取诉前保全措施后，审判人员以为一保即了，以保全裁定代替案件的实体判决，不及时审理案件，久拖不决，致使被申请人遭受的实际损失远远超出保全请求额，申请人所作的诉前保全也不能对其损失完全清偿。

　　（十三）人民检察院认为需要用民事行政检察建议解决的其它问题。这是人民检察院依法而又广泛对民事审判活动和行政诉讼进行监督的重要保证，是灵活运用民事行政检察建议的具体体现和原则规定。

　　1.对于申诉案件中反映的企业管理中存在的体制。、疏漏，可以有针对性地发出检察建议将问题反映给单位或其上级主管部门，使其迅速采取补救措施，防患于未然，实现法律监督与服务相结合。

　　2.人民检察院在办案中发现行政机关未依法行政，或当事人一方或双方系国有、集体企业，其内部制度不健全、管理混乱或在诉讼中不负责任危及国有资产、集体财产安全的。对行政机关不依法行政，人民检察院可以民事行政检察意见针对其存在的问题，责令严格依法履行职责，对错误的决定，限期纠正。对国有企业和集体企业制度不健全、管理混乱或在诉讼中不负责任危及国有资产、集体财产安全的，人民检察院有权提出民事行政检察意见，责令限期整改，对其中有玩忽职守行为的，应追究法律责任，切实有效地防止国有资产、集体财产的流失，维护国家、集体利益。

　　3.对于协助检察机关同犯罪分子作斗争、积极配合检察机关协查大案要案的人员，可以向其单位主管部门发出检察建议予以表彰。

　　4.进行超前预防，及时将检察机关掌握或获取的犯罪新手段、新形式、新规律利用检察建议式有选择性地反馈到辖区内国有、集体等单位业监督部门，有针对性地对可能出现的犯罪部位尽早落实预防措施。

　　5.可以充分利用民事行政检察建议这一监督形式，对市场经济主体进行经营管理上的法治指导，从各单位存在的实际问题出发，以提供法律咨询、法律服务。以此特殊形式实现法律监督与法律服务的理想结合。

　　笔者所在的民行检察部门自一九九五年便积极为各企事业单位提供法律服务，迄今为止，共接待单位来访100余次，从中收受案件100余件。其中有10余个单位在我民行部门指导下，通过诉讼或其他行政途径保护了自身的合法权益。如果民事行政检察建议这种灵活的监督形式在提供法律服务的实践中予以充分运用，发展民事行政检察的前景将更加深广。

　　三、解决思路——立法建议

　　（一）要确认民事行政检察建议是民事行政检察部门履行法律监督职能的形式之一

　　民事行政案件的复杂性决定了民行案件裁定、判决出现问题的多样性。因此，履行法律监督职责的民事行政检察部门因案制宜、灵活运用民事行政检察建议的方式维护司法公正，保护当事人合法权益，可以起到事半功倍的效果。所以，有必要将民事行政检察建议确定为民事行政检察部门的监督方式之一，并赋予其法律效力。将检察监督这种外部监督形式转化为内部监督（法院监督）形式，以引起法院内部监督程序的发生，从而将外部监督与内部监督有机地结合起来，这样不仅可以弥补当前立法的不完善。而且能够及时有效地维护当事人的合法权益，使通过法院内部监督难以发现的错案得以纠正。因而，笔者认为采用检察建议的方式对法院的民事审判活动和行政诉讼进行监督，在目前的司法实践中是行之有效、切实可行的，具有现实的意义和必要性。
（二）要确认民事行政检察建议适用范围的广泛性和可行性

　　随着社会主义市场经济体制的建立，民事行政经济案件急剧增多，并且还相伴产生了大量刑事案件的交叉，如生产、销售伪劣商品、合同诈骗、倒卖黄金饰品等，使民事行政检察部门的法律监督融民事、行政、经济乃至刑事四位于一体，决定了其可以充分发挥中心地位法律监督的“辐射作用”，扩大办案效果，服务于维护社会主义法制总的任务和目的。民事行政检察建议的现实意义更显立法上的粗疏。民事行政检察建议亟待在立法上确认其适用范围的广泛性和可行性，此趋势不可逆转。

　　（三）要确认民事行政检察建议提出方式的正规化

　　民事行政检察建议作为民事行政检察部门依法行使民行检察权的一种法律监督方式，必须区别于一般的建议书，而予以正规化、格式化。

　　现今，由于民事行政检察工作正处于起步阶段，在抗诉渠道尚不畅通的情况下，民事行政检察建议作为一种简便易行的监督方式已在实践中被广泛地加以适用。由于无具体的操作程序及立法上的规范，民事行政检察建议其形式不统一、内容不规范，缺乏法律的严肃性。其既可以用口头方式提出，也可以用书面方式提出；可以单独提出建议，也可以会同有关部门提出联合建议。正是由于民事行政检察建议书在制作上的无规范，导致在实际操作中出现从内容到形式的诸多问题，削弱了民事行政检察监督的实际效果。

　　以建议的内容为标准，民事行政检察建议可具体规定为五类：改善执法状况建议、改进管理工作建议、表彰性建议、预防性建议，教育性建议应针对不同情况提出不同内容的司法建议。

　　1.改善执法状况的民事行政检察建议必须由检察机关单独提出，且须有正式的审批手续。检察人员在对具体案件的审查中，发现已经生效的判决、裁定有民事诉讼法第185条规定的四种情形之一的或在审判过程中受诉法院存在明显违法的事实的，即可提交业务主管部门领导批准，制作《检察建议书》，经主管检察长批准或经检察委员会讨论通过，向同级人民法院发出书面的《检察建议书》。民行检察建议一律以人民检察院的名义发出，防止粗疏草率，确保此类民事行政检察建议的具体实行，以维护民事行政检察建议的严肃性。

　　2.改进工作的民事行政检察建议既可以单独提出亦可针对建议内容的特殊性，分别情况会同公安机关、工商行政管理部门、税务部门审计部门发出联合建议书，以充分参与社会治安综合治理，扩大办案的社会效果，体现民行检察办案的延伸和“辐射”。对有关单位和部门出现的一般性问题，采用口头建议方式，使该单位领导予以重视解决，对单位内部存在的重大问题，则要采用书面建议的方式，向有关单位发出并抄报其上级主管部门。

　　3.教育性建议。在行政案件中，潜在着不可忽视的不安定因素，存在发案隐患。引起行政争议的原因多是调资、分房、工作安排等涉及到员工切身利益的问题或对两项管理不满或受到党纪、政纪和行政处理不满而与单位发生的纠纷。申诉人受拒后由于内心压抑、长期情绪不稳，很可能对他人和社会采取攻击性行为或采取极偏激的个人行为而求得社会的注意。在办案中积极消除不安定因素是民事行政检察部门在社会治安综合治理工作中义不容辞的责任方式。民事行政检察在发出这类检察建议时，既可以采取口头建议方式也可以采用书面建议方式，并且应当配合党政工团、保卫部门开展疏导工作、以加强职工法制教育，提高法律意识为主旨，使其自身意识到采取过激行为所造成的严重后果，从而采取正确途径解决矛盾。

　　4.表彰性建议，对敢于同违法犯罪作斗争，临危不惧，见义勇为的同志，建议所在单位给予表扬、奖励。因为此项建议内容涉及到各单位的行政管理，所以要制订严格的审批程序，并要有特殊的格式。

　　5.预防性建议，可以会同人民检察院内部各部门，及时总结贪污、受贿、挪用公款等新的犯罪方法、手段，联合向有关单位发出，此建议不具有法律约束力、强制力。

　　（四）要规范民事行政检察建议内容上的合法性、针对性和可行性

　　民事行政检察建议，可以说是一种特定的严肃的法律文件，合法性是其首要的、基本的要求检察机关作为法律监督机关，它的一切活动必须合法，在民事行政检察建议中不能出现与法律规定相抵触或者是于法无据的内容。而且，在涉及到相关法律时，还应当列举出相应的法律条文作为根据。

　　针对性就是区别检察建议的不同类型，有针对性地对各机关、企事业单位中存在的诸如行政管理、企业管理、财务管理的具体问题，针对其疏漏所在、司法机关在司法活动中存在的轻微违法问题所在提出明确、具体的建议。

　　可行性就是民事行政检察建议必须切实可行，有法律根据，有问题所在，有解决方法，有明确的主张与要求，使接受建议的单位可以有针对性地进行整改。

　　（五）要确认民事行政检察建议的效力，建立对民事行政检察建议的反馈制度，切实保障民事行政检索建议的落实

　　由于民事行政检察建议在法律上未被规定为民事行政检察部门行使民事行政检察职权的监督方式，所以其在法律上不具有强制性和约束性，接受检察建议的一方可以接受也可以不接受。民事行政检察建议的实现，主要是依靠国家法律的尊严，依靠建议本身的说服力和正确性，依靠建议一方和接受一方在政治上的一致和合作精神，依靠发出建议的民事行政检察部门的工作人员积极探索与灵活运用。一般来说，民事行政检察建议作为民事行政检察部门民事行政检察职权的延伸，是以国家法律监督机关的名义正式发出的，绝大多数都能被一般的行政部门、企事业单住所接受，但对于同级的司法机关发出的检察建议，由于在立法上无具体的操作规定，且无具体的适用范围，所以很难被接受，而这正是民事行政检察部门履行法律监督职能最重要的一环。这种立法上的不完善，必然影响民事行政检察建议的效力，妨碍民事行政检察部门业务上的进一步发展。

　　在实践中，民行检察部门在办理各类中诉案件过程中，对于法院生效判决中存在的各种轻微违法问题，由于其没有影响到判决的正确性，便发出民事行政检察建议进行纠正，但收效其微，法院对检察机关行使具体职权不予配合，为其民事行政审判的“独家经营”设置层层屏障。检察建议如泥牛入海，得不到应有的重视与尊重。在对各企事业单位发出的检察建议中，亦有如此的问题存在，常在民事行政检察建议发出后，收不到任何接受单位整改的信息反馈，以致民事行政检察建议流于形式，大大削弱了民事行政检察监督的广度和深度。

　　为了弥补这一缺陷，使民行检察建议这种综合监督形式得到认可，除了在发出检察建议后要适时回访外，笔者认为更有必要在立法上赋予其确定的法律约束力，使民事行政监督有效到位。

　　1.建立起对民事行政检察建议的反馈制度。

　　接受建议的一方应当在一定期限内及时向发出建议的民行检察部门做出信息反馈。信息反馈有二种情况，一种情况是认为民事行政检察建议正确，表示接受并进行整顿改进，并反馈其整顿改进的具体措施及效果。另一种情况是认为民事行政检察建议不恰当而提出异议。

　　对于收受单位提出异议的，发出检察建议的民事检察部门必须到收受单位进行访查，与收受单位共同研究，提出切实可行的检察建议并协助落实。

　　2.民事行政检察部门要制作《检察建议》登记，建立健全检察建议的管理制度，建立定期回访制度，以督促检察建议的落实。

　　在检察建议发出后，（l）要主动与收受单位取得联系，了解建议被采纳的情况，督促有关单位进行整改，堵塞漏洞，加强防范措施，切实保证民事行政检察建议的监督效果。②选择其中有特点的，问题比较严重的，或问题带有一定普遍性的做定期回访，对认真落实的单位给予表彰，对不重视的或因某些原因不能落实的，向其上级机关反映，请上级主管部门帮助解决。

　　3.民事行政检察建议的约束性是民行检察建议取得实效的基础，是民事行政检察建议严肃性及正规化的必然体现。民事行政检察建议的约束性应在单独的民事行政检察工作法规中予以明确规定。

　　人民检察院一旦以书面形式作出并运用，受文对象（包括人民法院）必须以书面形式回复处理结果；涉及具体案件需要进入判监督程序再审的，人民法院应当通知人民检察院派员出席法庭；人民检察院针对错误的判决、裁定发出民事行政检察建议书以后，人民法院不作书面答复或不予纠正的，人民检察院应当提出抗诉。民事行政检察建议的有效期限应有适当限制并附相应保障条件以利实施。

　　4.扩充修改《民事诉讼法》《行政诉讼法》，在法定程序上明确规定民事行政检察部门依法发出检察建议纠正人法院在审判活动、执行活动十存在的违法问题，人民法院必须接受的内且使民事行政检察建议成为民事行政各部门监督人民法院审判活动、执行活动的一种切实可行的有法律效力。

　　5.对于无正当理由拒不接受民事行政检察建议的，民事行政检察部门可以发出警告。其主管机关或其上级机关应当根据检察机关的警告，给予有关责任人员以批评教育或适当的处分。

　　6.对于在办案中发现犯罪线索而建议公安机关立案的民事行政检察建议，公安机关亦应在一定期限内做出接受与不接受，立案与不立案的决定，并以书面形式反馈给发文的民事行政检察部门及侦察监督部门。

　　1996年10月22日，最高人民法院、最高人民检察院联合制定了《关于办理民事、行政抗诉案件的若干规定》（修改一稿），首次对民事行政检察建议的部分适用范围及落实予以规定（第32条）：“对于符合民事诉讼法、行政诉讼法规定的抗诉条件，人民检察院和人民法院经协商意见一致的案件，人民检察院可以向原审人民法院提出书面建议，人民法院应当依法再审对于不属于抗诉范围而又确有错误的判决、裁定或者调解，人民检察院可以向原审人民法院提出书面建议，人民法院应当进行审查，依法纠正。人民法院对于人民检察院书面建议的处理结果，应当在30日内告知提出建议的人民检察院。”

　　2000年3月29日，北京市人民检察院通过了《北京市人民检察院关于民事行政工作的试行规定》，其中第36条、63条、64条明确规定了人民检察院可以向同级人民法院提出暂缓执行建议、对人民法院或其它机关提出在行政、经管、管理中需要改进的一般性问题提出检察建议；明确规定了对于“违反自愿、合法原则达成的调解案件”、“虽有错误但抗诉不能引起再审程序发生的案件”、“裁判权利义务分配正确而诉讼费用承担有误的案件”、“违反法律发出支付令，侵犯当事人权益的案件”、“其他通过检察意见形式可以纠正的案件”可以向人民法院提出检察意见。

　　2001年9月30日，最高人民检察院第九届检察委员会第九十七次会议讨论通过并颁布了《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》，首次对民事行政检察建议的适用作了比较明确的规定：“第47条，有下列情形之一的，人民检察院可以向人民法院提出检察建议：1.原判决、裁定符合抗诉条件，人民检察院与人民法院协商一致，人民法院同意再审的；2.原裁定确有错误，但依法不能启动再审程序予以救济的；3.人民法院对抗诉案件再审的庭审活动违反法律规定的；4.应当向人民法院提出检察建议的其他情形。”“第48条，有下列情形之一的，人民检察院可以向有关单位提出检察建议：1.有关国家机关或者企业事业单位存在制度隐患的；2.有关国家机关工作人员、企业事业单位工作人员严重违背职责，应当追究其纪律责任的；3.应当向有关单位提出检察建议的其他情形。”

　　民事行政检察建议在实践中发挥的作用已被重视，成绩已被认可，并已初步被纳入立法的轨迹。近年来，随着检察机关民事行政检察工作的开展，除了按照审判监督提出抗诉外，民事行政检察建议的适当运用，在及时纠正违法、简便诉讼程序、维护社会稳定、促进经济发展和保护当事人合法权益方面，发挥了积极作用，亦引起了人民法院的高度重视。这一符合我国国情和司法实践的民事行政检察建议，逐渐显示出其应有的地位和作用。笔者坚信，民事行政检察建议一旦在立法上进一步予以完善和规范，必将全面推动民事行政检察工作的开展，充分发挥检察机关执法监督职能。