2.高校利益主体地位和职责权限不明确
在计划经济时期,高校的资源设施配置是由政府提供的,资源往往难以得到有效配置,造成资源的大量闲置和浪费。进入市场经济时代以后,高校发挥了其自主办学的优势,在资源配置中起到了主体地位,引进市场竞争机制,使教育公共用品的配置通过合理的竞争得到了有效配置。这种体系下会出现各方主体利益矛盾,教职员工主体地位不突出,学生利益有时得不到保障等问题。
3.高校内部权力配置失衡
高等教育大众化推进阶段,为高校能独立自主发展,我国实施高等学校“法人治理”制度。由于历史原因,转型期高校管理中往往党政权力不分,关系不顺,学校法人代表——校长实际上处于二把手的位置,难以发挥高校自主性和创造性的整体功能。我国高校内部的学术权力基本为行政权力所取代,在学校层面上,除个别领域,如职称评审、学位授予由学术性组织(职称评审委员会和学位委员会)负责以外,学者很少有机会介入高校的管理活动,更不用说决策过程。即便部分学术人员成为学术领导人和管理者,受行政权力惯性思维影响,往往形成学术寡头与学术垄断,并进一步干扰学校行政管理事务。高校内部的行政权力与学术权力之间的失衡以及相互错位发展,使高校内部权力无序,直接影响学校绩效、资源使用、成果创造以及课题和各种服务的质量,难以满足相关利益者对高等教育办学的公平、效率、效益、质量和效果的利益诉求[2]。其结果是,法人的权责不对等,高校自治主体不明确,容易产生权力的泛化和责任的边缘化,最终难以落实高校问责。
4.问责形式单一,目的不明确,重点不突出
高等学校问责制的核心,就是要通过一系列制度安排,使高校领导能真正树立一种高度的责任意识和危机意识,并对那些由于领导个人行为失当或违法、渎职、失职等而造成的后果承担责任。这实际体现的是一种权力和责任、义务的平衡。高校领导的责任一般可分为相互关联又较为独立的四个层面,即刑事责任、行政责任、政治责任和道义责任。由于责任层次不同,因此需要建立不同层次不同形式的问责制,并根据责任轻重不同,突出重点领域、重点人物、重点问题的问责。然而,由于我国高校领导的责权划分不清,故尚未建立起科学的问责制度体系。
四、我国高校问责制的现实路径
1.完善高校各项规章制度,为问责制奠定良好的制度基础
要使我国高校问责得以有效实施,必须在建立健全《行政问责法》和《行政监督法》的前提下,制定《校长法》或《学校法》等法律法规,重先修定《高等教育法》,明确问责主客体权限、问责内容范围、问责方式和问责客体的权责,使高校问责制法律化、制度化。高校经营运行要引入市场机制,充分发挥市场在高校资源配置中的基础性作用,增强高校发展的内在活力,改变政府高等教育产品唯一提供者的角色,使多元的权益主体介入对高校经营运行的问责中。通过对有关高校各项规章制度的完善,为问责制奠定一个良好的制度基础,做到“有权必有责,责有所依”。
2.规范高校问责程序
要规范高校问责程序[3],一是要有法必依,严格问责。问责主体要依据法律法规和纪检监察条例规定的内容、途径、方式、程序进行问责,采取述职、考评、监察、检查、审计、质询、举报、民主评议等多种形式来保证责任的有效性。二是合理确定责任,建立纪检、监察、组织、人事联席会议制度,会商责任认定,从过失的利害关系、程度大小、主客观因素来确定责任的主体、种类和大小,保证责任确定的严肃性。三是实行分类处理,规范实施责任追究,建立健全纪检、监察、组织和人事责任追究处理协调机制,会商处理意见,问责方式包括法律处罚(如经济赔偿、罚款等)、党纪政纪处分、组织处理(如免职、降职、通报批评等)、辞退、除名、自我引咎、道歉等,做到处理处分适当,避免畸轻畸重现象发生,保证责任追究的准确性。
3.建立健全高校问责的监督机制
首先应设立专门的监督检查机构,强化校内监督。现行的监督机制多为行政式的监督,不足以全面推进高校问责制的实施。针对这种情况,高校应设立专门的监督检查机构,强化校内监督。主要对高校的招生、收费、颁发学业证书等行政行为进行定期监督。并建立相关的预警和治理机制。平时的时候,重视预防作用,设立举报热线和举报信箱,多形式、全方面拓宽学生、家长、群众举报和信访渠道,增设或善网络等媒体纸漏制度,定期对高校的行政决策和执行行为进行了解并有效检查,以便及早发现,及时预防,起到预警作用。在发现问题之后,要能及时处理,保障各利益相关者的权益。
其次要完善高校信息公开机制,加强新闻媒体的监督。在问责过程中将问责的信息公开,是保证问责结果公正性的基础。高校应该公开实施行政行为的全过程,尤其是决策信息;学校内部管理制度和程序如招生计划,录取信息,违规招生处理结果,教育收费的项目,教育经费的收入、支出、使用管理情况等。高校应从分发挥网络优势,主动接受新闻媒体的监督,为各相关利益者提供全面,详细的信息,强化问责制的贯彻实施。
4.实现同体问责与异体问责相结合的高校多元问责形式