城中村改造中土地资源配置机制研究

【摘要】从本质上看，城中村改造的核心就是围绕城中村所占用土地资源的再配置问题展开的，城中村改造中土地流转配置问题是否能够得到有效解决，决定了城中村改造的成败问题，因而引发学术界的广泛关注和研究。
【关键词】城中村改造 土地 资源配置
一、目前城中村改造中土地资源配置存在的主要问题
土地资源配置包括二层涵义，一是配置机制层面的内容，指土地资源配置的政策、制度设计。二是土地资源利用在空间上的优化组合，即土地利用结构的空间优化，这主要是技术层面的内容。近些年，随着城中村改造的大力推进，也暴露出很多问题。
（一）“公共性”界定不明，土地征用混乱。
在城中村改造中土地资源配置基本上是通过国家对集体土地进行征用，然后出让、转让这一形式。然而，在我国由于对“公共目的”缺乏明确的界定，在实际征用过程中，土地征用权的滥用现象比较严重，以商业用途征用经常成为土地征用的主要类型。
（二）用地粗放，土地利用效率低。
从土地利用方式上看，城中村土地属于典型的粗放型。在城中村，不仅存在大量的闲置宅基地，而且还有不少不景气的企事业单位的废弃地，长期处于闲置或低效利用状态。对于这些大量的闲置土地或低效利用土地，由于其产权关系模糊，也缺乏对这些土地进行盘活的相应制度作指导，结果被长期搁置。
（三）重平面扩张，轻内部挖潜。
城市发展重平面扩张、轻内部挖潜的城市发展模式，从而导致了城中村用地粗放、布局凌乱、基础设施条件差、土地功能不完善等诸多不合理用地现象。进入二十世纪九十年代后，我国城市化发展以平面扩张为主，其用地规模扩大很快，特别是位于交通要道、社会经济区位条件优越的城市，其规模成倍增长。
（四）城中村中土地隐性市场大量存在。
（1）村集体自主经营用地。自主经营是指村集体经济组织在其用地上自由经营。经营的方式多种多样，有自建物业经营、兴办村集体企业等。该种经营方式的特点是，从以自主服务为主的农业经济向为城市服务为主的商业服务经济转变，并且不同地段的企业经营模式不同，企业经营收益呈下降趋势。
（2）纯出租经营用地。纯出租经营用地是指村集体经济组织将土地直接出租给外来单位经营的土地，这一经营方式在发展成熟的城中村中正逐步消失。
（3）村集体物业出租用地。村集体物业出租经营是指村集体经济组织在集体所有土地上兴建各种类型的物业，然后将建成的物业出租给外来单位经营的一种方式。
（4）村民用地。利用宅基地进行经营的方式也比较简单，主要有自建商铺经营和出租宅基地房两种方式。村民自建铺面经营的比例与所处区位密切相关，经营类型多以小型杂货店为主。
二、我国城中村改造中土地资源配置不合理的原因剖析
目前造成我国城中村土地资源配置诸多不合理现象的根本原因，是土地制度的不完善，包括土地产权制度、土地使用制度和土地管理制度、土地流转市场，这些制度的不健全，最终反映在城中村建设和改造过程中土地资源配置机制的残缺上，并助长了重平面扩张，轻内部挖潜的城市发展用地观的形成。
（一）土地产权制度。
虽然我国《民法通则》和《土地管理法》中规定，农村土地(包括农村宅基地)属农业集体经济组织所有，集体经济组织成员有权使用宅基地，但作为主体地位的农业集体经济组织在实际操作中比较模糊，甚至可以说是一种缺位，同时对农村宅基地使用权的责、权、利缺乏明确的界定。
（二）原村集体企业用地制度。
原村集体企业布局分散，虽然是传统的社区所有制使企业的隶属关系受血缘和地缘因素制约，影响了要素的流动和资源的有效配置。但深层次分析，不难发现村集体企业用地成本低是更主要的原因所在。用地是企业生产成本的主要组成部分，然而在村集体企业用地中，基本上是无偿或低价使用，各村使用各自的土地办厂。
（三）土地收益分配制度。
在城中村集体土地收益分配制度方面，目前国家还没有明确的制度规定，各地探讨实行了按人均分成或人均股份等多种形式，虽然极大地改善了城中村社会福利，但其弊端也逐步反映出来，不仅助长了部分村民的獭惰心，在部分经济发达地区，一个城中村人口坐在家中也可得到2万多的土地收益分成。而且增加了城中村改造的阻力，甚至出现逆城市化现象。
（四）土地利用管理制度。
农村建设用地管理制度一直比较薄弱，宅基地管理普遍只是限制一户一处和人均定额控制，对闲置宅基地及其流转缺乏相应的政策；乡镇企业用地不论在用地指标还是在用地布局上都缺乏具体的管理制度。由于城中村土地具有集体与国有土地的双重属性，目前尚未制定专门的管理制度，导致在具体管理工作中人为主观因素多，特别是涉及费用收取时，部门与居民之间存在讨价还价的余地，这不仅容易滋生腐败，居民也无所适从。
三、国际上常用的几种城中村改造土地资源配置机制
土地资源配置机制，是与土地制度密切相关的，不同国家的土地制度不尽相同，其土地资源的配置机制也有所区别。面对相同的问题，各国采取的措施却不一样。纵观国际上城市化中的土地资源配置机制，主要包括三种类型：土地征用、规划增值调整和土地整理。

(一)土地征用。
土地征用是各国政府为了公共目的而强制取得土地并给与补偿的行为，它包含三个基本内涵：政府特有的权力，具有强制性；用于公共目的，目的性明确；应给予一定的补偿。土地征用成为各国在城市化土地资源配置首先考虑的方式，特别在城市化初期，土地征用是一个比较普遍的城镇用地配置方式。但在市场经济发达的国家，土地征用的使用频度却越来越少。
(二)规划增值调整。
在城市化土地资源配置过程中，通过用地布局规划，基础设施的配套建设，可以极大地改善土地利用环境条件，从而导致土地价格的迅速上升。这些增值并不是产生于土地自身的自然条件，而是源于规划，其增值部分不应该全部归土地所有者所有，而应主要为政府所得。根据这一基本原理，不少国家和地区，灵活运用规划增值来进行城市化土地配置。
(三)土地整理。
土地整理是为了改善生产、生活条件，而实施的土地权属调整及基础设施工程建设的过程。它既是优化土地利用结构的主要手段，也是提高土地利用效率的重要途径。土地整理与规划增值调整比较，最大的不同就在于把基础设施、公益设施和居住用地融为一体，作为社区的一项整体工程来进行，并由专门的土地整理委员会管理和相应的融资机制提供保障。运用土地整理，来进行城市化土地资源配置，最典型的国家是德国。
四、国际城市化进程中土地资源配置对我国的启示
社会主义土地公有制是我国最基本的土地制度，维护国家和集体的公众利益是我国土地资源配置的根本要求，“个人利益服从集体、局部利益服从整体”是土地利用的基本原则，土地私有制国家相比，我国具有着城市化土地资源配置的制度优势基础。通过国际上城市化进程中土地资源配置机制分析，至少在以下几个方面要为我们提供借鉴。
(一)规范土地征用，防止土地征用权的滥用。
首先要明确公共目的是行使土地征用权的唯一标准，防止土地征用权的滥用；其次要严格土地征用程序，彻底改变越权审批、先征后批、少征多占等现象。
(二)提高征地标准，降低农村人口进城“门槛”，实现土地转移与人口转移的同步在土地征用补偿上，国际上普遍采用参照市场价格来确定具体补偿标准，以保护原土地所有者的经济利益。
(三)广泛开展城中村的用地整理。
开展城中村土地整理，是改变我国城中村居民点布局现状的客观要求，也是我国人多地少的基本土地国情、提高土地利用效益的内在需求。
(四)科学编制城镇规划，强化土地管理。
从国际成功的城市化土地资源配置过程中看，不论采用哪一种土地资源配置形式，都必须有科学的规划提供指导和相应的土地管理制度来保障。科学的规划是建立在各地具体的资源条件和社会经济基础之上的，在这一方面，我国应制定严格规划的编制和审批程序，结合各地区域特点，合理地构建区域城镇发展体系，对于每一个城镇的具体发展规划，应统筹兼顾社会、经济和生态效益，立足于城镇持续健康发展。同时，政府可利用因规划而导致的土地增值，进行土地公共设施用地的配置。
五、建立和完善城中村土地资源配置的建议
多元化城市土地市场的构建是一个包括经济、法律等多方面的复杂社会问题，必须建立一系列严格的配套管理制度加以规范，特别是集体土地直接参与小城镇土地市场，涉及到集体土地所有权主体的明确、集体土地参与建设的数量控制、参与形式及可能对城镇国有土地市场带来过大的冲击、集体耕地被建设占用后，开发补充的监督等等问题都必须加以研究解决。
1.完善土地征用制度，营造集体土地与国有土地公平流转的环境。
在目前的集体土地流转市场很不充分的状况下，土地征用应是我国城市建设中土地资源配置的重要方式，但必须对土地征用行为进行严格规范。首先，要明确公共目的是行使土地征用权的唯一标准。要维护土地征用的权威性和严肃性，营造集体土地与国有土地公平流转的环境，必须对征用用途一“公共目的”，作出严格的限定。其次，要严格土地征用程序。严格的土地征用程序是防止土地征用权滥用的另一个重要保证。
2.加强相关法制化建设，规范多元化土地市场的运转
我国目前在相关法规中，对于集体土地的流转基本上是限制的。这是土地管理法规中存在的明显缺陷，它没有保障集体土地的产权完整，把集体土地和国有划分为二个不平等的集团，割裂了土地有偿使用的统一市场，很明显是不利于城乡土地的统一管理。因此，必须加强这方面的法律建设，有所创新，在集体土地流转法人主体、对象、范围、形式、年限、价格评估、收益分配等事项作为明确规定，为小城镇多元化土地市场的运作提供法律依据。
3.加强土地管理基础制度建设
任何形式的土地市场运行，都必须有相应的一系列制度来提供保障，包括：土地产权登记制度，土地评估制度和土地价格公告制度，土地信用制度，还有土地交易制度、土地合同管理制度等。同时，应尽快建立制定切实可行的土地用途控制配套制度，真正推行土地用途管制的用地管理制度，这是贯彻《土地管理法》的客观要求，也是农村城镇化进程中实行土地宏观调控政策的内在需求。
4.加大土地整理力度
不仅包括镇区建设用地整理，也包括区域土地整理和农村居民点用地整理。在土地整理内容上，既要包括农村旧宅基地、废弃工矿用地的整理复垦，增加耕地面积，也应包括镇区土地的整理，通过盘活闲置或低效利用土地，减轻小城镇建设对耕地侵占的压力。也可以建立土地整理基金，运用土地整理市场，对区域实施统一的整理。在浙江沿海地区，通过组建土地开发整理中心，来具体承担土地开发整理的实施，就是一个很好的方法。

本文认为，做好城中村的土资源的配置问题可以大大提高土地的土地利用效率，为城市的合理发展，为加快我国城市化的进程，尽量多提供必要的发展空间。另外，做好非农建设用地的合理流转，特别是做好城市国有土地的合理流转，可提高了城市土地的利用效率，改善了城市建设用地的结构，就可以大大地节约用地、减少用地，就会在一定程度上减少因非农建设对耕地的需求，减少因耕地锐减对我国经济和社会发展造成的巨大压力。
基金项目：河南省政府决策研究招标课题“河南省城中村更新改造政策研究”（编号：2011B083）
【参考文献】
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（作者单位：1.河南城建学院 河南平顶山,2.海南庆豪房地产开发有限公司 海南海口）