私营监狱及其理论基础

从上世纪七、八十年代至今，经过二、三十年的发展，从个别现象到普遍现象，私营监狱已经成功地在大多数的发达国家扎下了根，很多国家都已经在法律上承认了私营监狱，比如美国、英国、法国、德国、澳大利亚、新西兰、加拿大、比利时、瑞典，等等。从长远的发展趋势来看，私营监狱在各国及全世界所占的比例将会越来越大，任何国家都不可能对之视而不见，它虽然还不可能在短期内代替政府监狱，但至少会在很长的一段时间内与政府监狱并存，并发挥越来越大的作用。
一、私营监狱的含义
私营监狱，顾名思义，就是“国营监狱”的私营化，即指由私人负责运作与管理并从中获取收益的一种新型监狱。私营监狱是矫正机构民营化的产物，是20世纪80年来以来在西方兴起的一种司法改革动向。作为矫正机构民营化的体现之一，无论是在形式上还是本质上，私营监狱都是和国营监狱相对应，是国营监狱的对应物。为了更加准确地理解私营监狱一词的内涵与外延，我们有必要弄清楚私营监狱与以下几个概念的区别。
（一）私营监狱与私人监狱的区别。在相关的学术论文中，也有学者使用“私人监狱”一词来代替私营监狱。 按照通常的理解，两者之间应该没有多大的区别，似乎可以换用，都是国营监狱的对应物。但如果严格地从词义上来看，私人监狱与私营监狱却并不相同，私人监狱侧重强调的是监狱本身由私人所有，也即监狱由私人兴建，投资人对监狱享有法律上的产权与经营权；而私营监狱则侧重强调的是监狱由私人经营，但私人却不一定对监狱本身享有所有权，监狱即有可能是由私人兴建并享有所有权，也可能是由政府兴建并由政府享有所有权，私人只享有承包权。所以从词意上来看，私人监狱与私营监狱的侧重点并不相同，前者强调的是监狱的产权关系，后者强调的是监狱的经营权关系。另外，两者之间还存在一种被包含与包含的关系，后者包括前者但又不局限于前者。
在本文中，笔者之所以选择私营监狱这一称谓主要是基于这样的考虑：私营监狱一词的涵盖范围比私人监狱更广，更符合现实情况。
（二）私营监狱与私人参与管理的监狱的区别。说到私营监狱，一般指的是至少由私人享有经营权的监狱，而现实中还存在这样一种监狱，在性质上是国营的，但私人却部分地参与了其中的管理。笔者将这样的监狱称为私人参与管理的监狱。私人参与监狱的管理是指私人在教育、矫正、培训、饮食、医疗等方面为监狱的囚犯提供专业性的服务。私人公司的这种参与方式是一种技术事务的参与，通过直接提供技术服务来完成。在这种情形当中，“监狱和私营公司之间是一种比较纯粹的商业关系，双方根据合同开展相关业务。” 私人参与管理并没有改变监狱的产权关系与经营权关系，它仍然是一种国营监狱。而私营监狱则改变了监狱的产权关系，或者至少改变了监狱的经营权关系，所以两者具有很大的差异。
（三）私营监狱与公益私人监狱的区别。私营监狱是非官方组织与个人参与监狱管理的重要表现形式之一，但非官方组织与个人参与监狱管理的表现形式却并不仅限于私营监狱这一种，还有一种不以营利为目的的非官方参与，即公益私人监狱。私营监狱与公益私人监狱虽然都是非官方参与监狱管理的表现形式，但两者却有明显的区别，前者是以营利为目的，是一种商业性的参与；后者不以营利为目的，是一种公益的参与。同私营监狱一样，公益私营监狱也具有较为悠久的历史，在西方国家，教会团体和慈善机构参与监狱管理并不是一件新鲜事，比如，美国在1790年成立的第一所收押长期监禁犯监狱就是由美国费城公谊会的教徒创建的。这类监狱运行的基本动力来自于精神上的因素，比如宗教信仰、人道主义等。本章所提到的私营监狱仅指营利性的私人参与，而不包括公益性的私人参与，即公益私人监狱。
（四）私营监狱与私营矫正机构的区别。私营监狱与私营矫正机构的区别实质上就是监狱与矫正机构的区别。私营监狱与私营矫正机构之间是一种被包含与包含的关系，除了私营监狱之外，私营看守所、私营拘留所等都属于私营矫正机构的范畴。由于本文涉及的只是私营监狱的问题，所以就没有使用私营矫正机构这一称谓。
二、私营监狱的特征
私营监狱是一种全新的监狱形式，毫不夸张地说，私营监狱的出现是现代监狱管理领域的一场重大变革，它的登场为现代监狱管理带来了新的气息与思路。之所以如此评价私营监狱的出现，是因为私营监狱具有如下国营监狱及其他类型的监狱所不具备的特征。
（一）私人机构的深度参与性。对于私营监狱来说，私人投资者要么对监狱从根本上享有所有权，要么至少享有经营权，如果仅仅是事务管理上的参与，那就不属于私营监狱范畴，而仅是属于私人参与管理的监狱。例如，美国特拉华州的监狱健康服务公司承包了十五个监所大约五千名犯人的医疗服务，提供内科、外科、牙科、精神病科等门诊和住院服务，每个犯人每年的平均医疗费用为1,000至1,500美元。很显然，这样的参与只是一种浅层次的参与，并没有对国营监狱的产权结构产生影响，不是真正意义上的私营监狱。所以，私人机构的深度参与性是私营监狱的本质属性，是私人监狱之所以被称作私人监狱的根本原因，我们说私营监狱是现代监狱管理的一种全新尝试也是基于此。

（二）以营利为目的。对于传统的国营监狱来说，政府设立并管理监狱完全是出于公益的目的，即惩罚犯罪、保障公共安全，在监狱的管理过程中，政府作为管理主体并不以营利为目的，也没有利润上的追求。而对于私营监狱来说，投资人出资兴建或经营监狱的根本动力是实现营利，以追求利润作为终极目的。私人资本的逐利性决定了私人在投资监狱领域时必然会像投资其他领域一样，以营利作为目的。以美国为例，美国排名前两位的私营监狱管理公司分别是美国矫正公司与GEO集团，早在2005年，它们的营业收入就已经分别达到了9500万美元与3060万美元。到了2008年，这两个数据又分别变成了15989万美元与10430万美元，净利润更是分别达到了1509万美元与589万美元。私营监狱的营利主要靠从政府处收取“床位费”来实现的，以美国为例，在美国，私营监狱的经营模式与酒店比较相似，以“床位”作为收费单位，一般情况下，每一张床每天的收费标准是40—60美元，一些“样版间”的收费还会更高，有可能会突破70美元。所以，对于私营监狱来说，要想营利就必须维持较高的入住率。当然，这并不意味着私人监狱在具体的经营管理过程中就只有营利这一个目的，营利只是它的终极目的，要实现这个目的，私人监狱同样需要先实现对罪犯的改造目的、矫正目的等公益目的。
营利性不仅是私营监狱与国营监狱的区别，同时也是私营监狱与公益私人监狱的区别。对于这一点，笔者在前者已经作过较为充分的阐释。
（三）经营性。对于私营监狱来说，投资人是在“经营”监狱，而对于国营监狱来说，政府是在“管理”监狱，两者之间存在着深层次的差异。对于对监狱负有管理职责的政府来说，监狱是国家政权组织的一部分，完全属于公组织范畴；而对于监狱的私人经营者（投资者）来说，监狱只是一种比较特殊的企业，与社会上存在的其他类型的企业并不存在本质上的区别。比如，现今世界上的几个大的私营监狱管理集团不但实行公司化运作，而且还都是上市公司。所以，经营性特征隐含着这样一个深层次的问题——私营监狱在本质上是一个企业，而不再是公组织。
（四）以授权为前提。自古以来，监狱一直都是由政府所“垄断”的行业，由政府进行“独家经营”，但私人监狱的出现改变了这一传统，私主体开始涉足这一领域。但需要强调的是，私营监狱的出现并不是私人打破了“国家垄断”的结果，监狱作为一个极其敏感、特殊的公共管理领域，国家与政府对其具有绝对的、天然的控制权，在没有经过国家特许的情况下，私人资本不可能进入这个领域。所以，私人监狱的出现是以国家的特许与授权作为前提。
三、私营监狱的理论基础
经过考察现代私营监狱的产生过程，分析现代私营监狱的具体功效，笔者认为，现代私营监狱具有如下的理论基础。
（一）符合竞争原理。对于现代监狱来说，改造功能重于报复功能。所以，判断某个监狱的管理是否有效，主要是看它是否能够较好地对罪犯进行改造，使之能够顺利地回归社会，不再犯罪。通过对实践的考察我们会发现，政府监狱并没有很好地实现这个目的，很多罪犯不但无法顺利地回归社会，而且还会重新犯罪，累犯率居高不下是一个世界性的难题。对此，我们可以找出很多方面的原因，但其中的一个重要原因应该是政府监狱落后的管理体制。长期以来，监狱一直是由政府负责管理，而为人们所公认的一个事实是，政府的管理是低效的，因为公务人员作为公民的代理人，在管理公共事物时不可能像管理个人事务时那么尽心尽力。所以，监狱的管理也不可能高效，改造的效果自然也不会太好。但私营监狱的出现会引入一种竞争机制，会起到所谓的“鲶鱼效应”，带动政府监狱提高效率。
私营监狱的出现不仅会促使国营监狱提高管理效率与改造质量，还会在整体上降低监狱的管理成本。在私营监狱出现以前，国营监狱完全以一种行政主体的身份自居，没有成本控制意识，但私营监狱的出现制造了一个竞争的氛围，使得国营监狱兼具了市场主体的身份，增强了成本控制意识，努力地降低监狱的管理成本。美国的实践已经证明了这一点。Vanderbilt大学的两位教授在2003年8月的报告中分析了引入私营监狱是否有助于州管教局减少监狱开支的问题。通过分析1999—2001年的数据他们发现，引入私营监狱的州在控制国营监狱开支方面要比没有引入私营监狱的州做得更为成功，有私营监狱的州监禁囚犯的日平均成本的增长要比没有私营监狱的州低8.9%。更为重要的是，他们的研究还发现，即使将较少数量的囚犯转移到私营监狱也能节约较大的成本，那些将5%囚犯监狱在私营监狱中的州在研究期间监狱开支增加了12.5%，而没有私营监狱的州的监狱开支却增加了18.9%，同时，将较多数量的囚犯转移到私营监狱的州在监狱管理上节约了更多的资金，开支只增长了5.9%。可见，引进私营监狱的意义并不仅仅在于降低局部成本，更在于形成一种竞争环境，起到一种带动作用，从整体上降低监狱的管理成本。
（二）符合自由市场的意识形态。20世纪80年代，私营监狱之所以能在美国复兴，这绝不是一个偶然事件。一般认为，囚犯剧增与财政压力是私营监狱“死灰复燃”根本原因，但其实这只是“外因”而已，并不是全部的原因，私营监狱的复兴还有一个“内因”，即时代的意识形态。当时的民众与政府之所以能够接受私营监狱，在很大程度上是受到了时代意识形态的影响。20世纪30年代的经济大萧条成就了崇尚国家干预的凯恩斯主义，使其在之后的30多年中一直大行其道，成为经济理论与与实践界的“共识”。但20世纪60年代的“滞胀”却让人们对凯恩斯主义有了新的认识，看到凯恩斯主义理论本身所存在的缺陷。这给了自由放任主义卷土重来的机会，在此基础上，自由市场理论开始兴起，自由市场理论的基本原则是“小政府大市场”，这就要求政府尽可能的限制自己的职能与权限，将更多的事务交给市场来处理。这实质上是在观念上为现代私营监狱的产生进行开路，扫清了现代私营监狱产生的观念障碍。所以，私营监狱的产生绝不仅仅是“人满为患”这么简单，自由市场的观念与意识形态为他的产生提供了深度的理论支持。也正是因此，有的人才提出“私营监狱的产生是三种趋势交汇的结果”，即由自由市场的意识形态、囚犯人数的剧增、关押成本的增加共同催生出来。

（三）符合社会达尔文主义。社会达尔文主义是19世纪的社会文化进化理论，由生物学领域的达尔文主义衍生而来，是将生物学的达尔文主义应用到人类社会领域的结果。代表性的学者有英国的斯宾塞和白哲特(Walter Bagehot)和美国的索姆奈(William Graham Sumner)，他们认为人类社会与自然界一样，也是一个优胜劣汰、适者生存的进化有机体，人类的繁衍过程、人口的进化过程也是一个自然筛选的过程。依照这种理论的进路，就自然会得出自由放任的社会政策，即不过多地干预社会进程，让社会自然地进化。从19世纪到第二次世界大战结束，这种理论一直都很受追捧。二战后开始沉寂下来，但到了20世纪80年代，随着美国总统里根的上台，这一理论又重新找到了自己的市场，因为里根总统就是一个社会达尔文主义者。因受社会达尔文主义的影响，里根总统主张减税、放松金融管制、放任经济自由发展，让个体在相互的竞争中实现社会的发展。很明显，这与自由市场理论是不谋而合的，甚至可以说是自由市场理论在社会学与人类学领域的翻版。
里根的社会达尔文主义为私营监狱的产生提供了社会土壤与政治空间，是其得以产生的有力推手，其对竞争与放任的推崇为私营监狱的产生提供了理论上的支持，没有这一理论的滋养，私营监狱不可能如此顺利地产生并迅速的发展。
（四）符合公共管理的非行政化趋势。90年代美国行政学者戴维·奥斯本与特德·盖布勒在深入考察美国的行政管制的基础上出版了著名的《改革政府：企业精神如何改革着公共部门》一书，主张以企业家的精神对政府进行重塑，构造一个“企业化政府”。这就是著名的“重塑政府理论”。这一理论认为，传统的“命令—控制”模式的行政管制方式已经不能适应社会的发展，必须更多地采取市场化的非行政式的管理模式，以增强政府的服务意识与成本控制意识，把政府定位为市场经济的宏观调控者，通过市场中介渠道使更多的非政府组织参与到公共物品的供给系统中来，从而在无形之中把政府主体放到了充满竞争的市场之中。具体来说，公共管理的非行政化趋势主要表现在以下几个方面：政府服务意识的不断增强，政府在公共管理的过程中会更多地进行“成本——收益”的分析，政府部门私营化，更多地将竞争机制引入到公共管理领域中，等等。这就是美国的重塑政府理论，在当时引起了一场政府重塑运动，受到了时任总统克林顿的重视，并在西方世界引起了很大的反响。这一理论虽然兴起于20世纪90年代，但却为刚刚兴起、尚未站稳脚跟的监狱私营化运动提供了强有力的理论支持，因为监狱私营化完全符合公共管理非行政化这一改革趋势。
四、私营监狱的引入问题
到目前为止，我国还没有私营监狱，也没有在立法上对之予以承认。实事求是地说，就我国监狱目前的发展状况来看，还不可能立即承认私营监狱。监狱作为司法制度的一个组成部分，它的发展不可能脱离整体而单独进行，在整个司法制度还较为落后的情况下，我们很难想象私营监狱会在较短的时间内出现于我国，即使真的出现了，我们也会对它运行的有效性产生怀疑。但这并不意味着现在谈论私营监狱就没有意义，因为从未来的发展趋势上来看，私营监狱必然会在我国出现，这是大势所趋、潮流所向。目前，私营监狱已经在亚太地区引起了足够的重视，亚太地区的矫正管理者会议（APCCA）曾多次将私营监狱作为重要的议题予以讨论，尤其是在1997年的会议上，私营部门参与矫正工作被列为专门的议题进行讨论，澳大利亚的三家跨国私营矫正公司——澳大利亚矫正管理有限公司（ACM）、Group Four公司和澳大利亚矫正公司，分别介绍了私营监狱的情况。可见，私营监狱离我们并不遥远。
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（作者单位：海南大学三亚学院）